教育公平的实现离不开强有力的法律保障。教育立法是政府重视教育的体现，是治理教育乱象的锐利武器，是实现教育公平的重要保障，也是教育改革成功的基本前提。十二五期间，全国人大常委会已确定教育立法的重中之重为六修五立，即：修改《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》、《教师法》、《学位条例》、《民办教育促进法》，制定《学校法》、《考试法》、《学前教育法》、《家庭教育法》、《终身教育法》(教育部现称之为《终身学习法》)。其中，《职业教育法》(修改稿)已列入审议日程，2014年有望审议通过。《教育法》、《高等教育法》、《教师法》、《学位条例》、《民办教育促进法》等正在修改之中。《考试法》草案已由教育部报送国务院。《义务教育法》需要尽快再次修改，《学校法》、《校园安全法》、《学前教育法》、《终身教育法》(或《终身学习法》)、《特殊教育法》、《民族教育法》、《教育投入保障法》等亟待制定。
一、建立教育投入长效保障机制，进一步加大教育投入
2012年3月，时任国务院总理温家宝在《政府工作报告》中明确指出：要坚持优先发展教育。中央财政已按全国财政性教育经费支出占国内生产总值的4％编制预算，地方财政也要相应安排，确保实现这一目标。按照《政府工作报告》的要求，中央与地方各级政府都努力加大教育投入的力度，经济社会发展规划优先安排教育发展，财政资金优先保障教育投入，公共资源优先满足教育和人力资源开发需要。2012年11月24日，教育部部长袁贵仁在《光明日报》撰文表示，2012年国家财政性教育经费支出预计达到2.2万亿元，占国内生产总值4%的目标如期实现。这意味着自1993年《中国教育改革与发展纲要》提出国家财政性教育经费占GDP比例应达到4％的目标以来，我国教育投入水平在2012年首次达标，2012年也在中国教育发展史上留下划时代的一页。从此，中国教育投入进入了后4%时代。
在这个后4%时代，教育面临着新的形势与任务，教育投入也面临着新的压力与挑战。政府应担负什么样的责任，教育投入如何更有效率的使用？后4%时代的教育投入长效保障机制又应如何建立？这些重要而又紧迫的问题摆在了人们面前，不能不引起大家的严肃思考。
从财政学视角来看，公平、效率与充足是衡量教育投入是否合理的三大标准，加大教育投入的目标是实现投入总量的充足，优化教育投入的目标则是确保资源使用的高效和公平。从各国目前所处的发展阶段来看，美日等发达国家已较好地实现了教育投入的充足目标，其当前关注的重点便是提高已有资源的使用效率，并维护资源分配的公平。而我国作为后发型发展中大国，在改善教育投入的历程中需同时面对充足、效率与公平的三重考验。通俗地说，别人的蛋糕已经做大，因此现在就专注于切好，而我们的蛋糕还未做大，切得也不够好，因此需要同时面对做大和切好的问题与矛盾。所以，摆在我国政府面前的问题更为复杂，任务也更为艰巨。
随着我国教育投入增长进入后4%时期，在促进教育投入继续稳步增长的同时，教育投入使用的合理优化也越来越成为世人关注的焦点问题。尽管4%的目标已经实现，但对于教育事业的发展而言，这仅仅是达到了及格线而非锦标线。投入虽然增加了，但加上一个13亿的分母，就仍是一个很小的数字，相比世界4.9%的平均水平和OECD国家6.1%的平均水平，这仅是一个新的开始而远非终极目标。更何况由于我国教育投入长期低位徘徊，各级教育仍有数以千亿的欠账，未来的教育投入不仅需要建峰，同时还要填谷。而且即便是4%目标本身，也还需要一个长效的机制来确保其落实和稳固。人们在为4%目标的实现而欣喜的同时，还应清醒地认识到我国离教育投入的充足仍有相当的距离，在巩固现有投入的基础上寻求进一步提高仍是摆在我们面前的一个长期任务。也正是实现充足目标的长期性，决定了我们难以像发达国家那样，走一条先充足后优化的发展道路，而是必须在加大教育投入的同时兼顾教育投入的优化，走一条边增长边优化的发展新路。
从政府应担负的责任来看，加大教育投入，促进教育资源的优化配置，将是我国教育发展无法回避的核心问题。因此，未来政府至少在三方面需要做更大的努力：
一是以更充足的教育投入，努力提高教育质量。随着我国教育事业的进一步发展，教育发展的主要矛盾开始逐渐转变为人民群众对优质教育的广泛需求与优质教育供给不足之间的矛盾，对质量的要求越来越成为世人关注的焦点。从我国现实来看，质量导向已经逐渐成为各级教育发展的新趋势。以义务教育发展为例，义务教育的标准化建设已成为继义务教育普及化之后的发展新态势；进入新世纪之后，高等教育质量提升工程也成为高等教育发展的新主题。我国教育事业的发展开始面对规模和质量的双重考验。面对这种新的压力与挑战，除了要加大教育投入的力度之外，另一个需要重视的制度手段则是制定覆盖各级教育的生均经费拨款标准。一方面，可以为教育投入的稳定增长提供常态化的制度保障。另一方面，能够以拨款标准为杠杆，通过拨款标准的持续提高推动教育质量的不断提升。
二是以更公平的教育投入推动教育的均衡发展。党的十八大报告提出：大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，支持特殊教育，提高家庭经济困难学生资助水平，积极推动农民工子女平等接受教育，让每个孩子都能成为有用之才。鼓励引导社会力量兴办教育。对教育公平的关注成为十八大报告教育专题的鲜明特色。实现教育公平，不仅在精神层面维系着社会公平与正义的价值追求，而且在物质层面能创造巨大的财富空间。美国重要智库兰德公司在其1999年教育研究报告中就曾指出教育公平能够给政府创造巨额的财政收入，给社会带来巨大的经济效益。这也许是个人、社会和政府关注教育公平的根本原因之一。未来的教育发展更需要以投入为杠杆撬动教育公平的重重障碍，通过继续增加公共教育特别是基本公共教育的财政投入，强化政府在教育投入中的责任，充分发挥公共财政调度社会资源、维护社会公平的重要功能。尤其要加大中央政府的调控力度，充分发挥中央转移支付的调控功能，通过中央政府的财政努力平衡地区间发展差异，推动教育的均衡发展，保证每一个孩子的受教育权利，使更多的学生能够平等地分享优质、充足的教育资源。
三是以更高效的教育投入，充分发挥教育资源的最大效益。随着后4%时代的到来，有效提升教育资源的利用效率成为改善教育投入水平的主要增长点。提升教育资源的使用效率，一是要提升教育资源的单位产出，不断挖掘其潜在效益；二是要将有限的资源投入到最急需的领域，充分发挥其边际效益；三是要构建有效的质量评估与激励机制，充分释放效率提升的增长空间，并完善相应的问责、回应和监督机制。这就需要对现行的教育财政体制尤其是投入机制作出适当的调整，其一，要加大公共财政倾斜力度，将化解困扰教育发展的滞后性缺陷作为教育投入的重点方向。其二，要鼓励和吸纳社会资本参与。其三，要完善教育经费管理体制，构建更高效的管理体制，确保经费使用安全，减少经费拨付环节，严格审批制度，强化监管力度，杜绝经费截留、挪用等违规行为及奢侈浪费现象，通过压缩不必要的消耗为教育投入的增长释放新的空间。
为建立与建设人力资源强国相适应的教育投入保障机制，落实《教育规划纲要》健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，大幅度增加教育投入的要求，在政府承诺的国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%目标实现之后，要尽快建立教育投入长效保障机制，进一步加大教育投入：
(一)要确立2020年实现财政性教育投入至少占GDP 4.5%的新目标
针对后4%时代的教育投入问题，国家的现有财力并不是问题，关键是认识和决断，是中央与地方政府的共同努力。但是，鉴于各种现实的原因，我们也要对如何巩固住4%保持审慎的态度。
从世界范围看，我国2012年实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值(GDP)比例的4%，比原来的投入有较大提升，但也还只能在有统计报告的160个国家里排在130位左右，居于靠后的位置，没有什么可以骄傲自豪的，更不能以为这种教育投入水平就已足够了。坦率地说，它仅仅是达到了及格线，还远远没达到锦标线。现在要进一步考虑的是，在2012年实现占GDP的4%之后，为在2020年基本实现教育现代化，进入人力资源强国的行列，需要继续大幅度增加财政性教育投入，到2020年至少应达到GDP的4.5%的新目标。这是我国教育改革发展的现实需要，是我国社会、经济发展的迫切要求，是保持我国国际竞争力的重要保障。它参照了国际教育平均投入水平，也在我国未来不断增长的财力可以承担的范围之内，并非过高期待。从某种意义上说，是一个比较可行并能够可持续发展的目标。
实现财政性教育经费投入目标，应借鉴国际经验。在教育投入的理念方面，各国都认为教育关系国家的未来，是社会、经济发展的基础，是保持国际竞争力的保证，都制订了教育优先发展的战略，加大对教育的投入。从世界发达国家和部分发展中国家公共教育支出占GDP的比例来看，不仅普遍高于4%，且有进一步提高的趋势。通过对部分发达国家与发展中国家历年公共教育支出占GDP比例的变化情况进行比较分析可以发现：主要市场经济国家公共教育支出占GDP比例年平均值在4%～6%之间。根据世界银行的统计数据，1999—2000年度，澳大利亚、加拿大、法国、日本、英国等高收入国家公共教育支出占GDP比例的均值为4.8%，而哥伦比亚、古巴、约旦、秘鲁、泰国和突尼斯等中等收入国家公共教育支出占GDP比例的均值为5.6%。《教育概览2011OECD教育指标》显示，2008年，OECD国家用于教育的经费支出占其GDP总和的6.1%。在智利、丹麦、冰岛、以色列、韩国、挪威和美国，这一比例超过7%。在36个数据可得的国家中，只有9个国家占其GDP的比例为5%或更低。2000年至2008年，从32个数据可得的国家中，有29个国家的各级教育经费总支出的增长速度快于其GDP的增速。这一时期，增幅超过1%的国家有巴西(从3.5%至5.3%)、爱尔兰(从4.5%至5.6%)、韩国(从6.1%至7.6%)。基于此，联合国教科文组织呼吁各国公共教育经费支出占GDP的比例应达到6%。当然，这个6%包含了国家财政性教育经费和社会投入两个部分。理想地说，国家财政性教育经费投入最好在4.5%及以上，社会投入最好在2%及以上,而中国目前国家财政性教育经费投入为4%，社会投入仅1.35%左右，国家与社会都需要做更多的努力。
按照世界有关标准，当一国人均GDP达300美元、500美元、600美元时，他们的平均教育预算应分别占GDP的3.2%、3.5%、4%，而据厉以宁教授等人的实证研究，当人均GDP达到800～1000美元时，要实现教育与经济的良性发展，这个比重的下限是4.07%～4.25%。2005年，中国人均GDP就已达到1700美元，但财政性教育经费占GDP的比例仅为2.82%。2010年，中国人均GDP约为4300美元，但财政性教育经费支出也只占GDP的3..66%，虽比2009年提高了0.07个百分点，但比国际上人均GDP为1000美元国家的投入下限还相差很多。因此，应加大教育投入，保证有更多的资金支持教育发展。
(二)推进义务教育财政管理体制改革，以生均教育经费指数指标，强化地方政府投资责任，确保地方财政投入到位
中国的教育投入问题，不仅要立足当前，更要着眼于长远，特别是要解决教育投入的长效机制问题。
建立保障加大教育投入可持续增长的长效机制，其关键是强化政府责任，以事权财力对等原则建立责权明晰的教育投资分担机制。以财政性教育经费支出占国民生产总值的比例为考核指标，能够反映政府的总体投入水平，但无法监测各级地方政府的教育投资行为。
按照国际惯例，应启用生均教育经费指数(生均教育经费与人均GDP之比)考核地方政府的投资行为，以此约束某些地区人均GDP大幅增长、排位靠前，但各级教育生均经费长期摆尾的现象。经笔者通过对2009年各省(市、区)数据的实测发现，有14个省人均GDP指标排位与生均财政性教育经费投入的位次严重错位，其中相差5位以上的有12个省。若能在财政性教育经费投入中剥离教育转移支付与本级教育投入，用来考核本级财政性生均教育经费与人均GDP的差距，其激励效果必定更为显著。
应借鉴联合国教科文组织和OECD公布的各国小学、初中相对于本国人均GDP的生均公共教育经费指数，结合国情编制出我国的小学、初中生均教育经费拨款指数。要提高公共教育支出在各级财政支出中的比重，增大教育经费总量。明确各级政府提供教育公共服务的职责，保证财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度，使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%，使小学生均拨款占人均GDP的比例达到0.15%，初中生均拨款达到0.20%的世界平均水平。
把三个增长进一步明确要求为县级以上人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于本级财政经常性收入的增长比例，保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长，保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长。
进一步强化地方教育投资约束机制，盯着三个比例，按等比例投入教育，即：预算内和预算外、存量与增量、预算和决算，所有环节都按等比例投入教育，建立起前后衔接、内外一体、相对完整的有约束力的政府教育投入机制。
(三)依法落实教育经费单列，减少专项教育转移支付
有学者在研究中部某省义务教育新机制的实施时，曾对该省若干县市财政投入问题做过深入调研，发现主要问题不在于新机制改革所需的新增经费，而是由于县级政府没有执行中央和省政府有关文件的硬性规定，对义务教育投入长期欠账，且挤占、挪用上级教育转移支付资金。算账的结果，若严格按中央文件办，该省有两县当年就应该各返还教育经费3000万元左右。其深层的原因在于，地方政府认为，教育经费单列指的是上级专项教育转移支付资金应首先纳入地方财政收入大盘子，在平衡地方财政预算后再单列教育。在此分配模式下，无法区分出地方政府教育投资中哪些属于上级转移支付，哪些属于本级财政投入。
教育经费单列的财政管理制度究竟是什么，至今没有一个明确的说法。建议在明确单列体制的基础上，进行义务教育法财政制度的执法检查，追讨被挪用、挤占的教育专项转移支付资金，将可能倒逼出大量的教育经费。
加强组织领导，明确责任。各省(区、市)人民政府负责统筹落实本地区加大财政教育投入的相关工作。加大各省(区、市)对下转移支付力度。要按照事权与财力相匹配的原则，进一步完善省以下财政体制，强化省级财政教育支出的统筹责任，防止支出责任过度下移。省级人民政府要根据财力分布状况和支出责任划分，加大对本行政区域内经济欠发达地区的教育转移支付力度。
(四)建立多渠道筹集教育经费的长效保障机制
统一内外资企业和个人教育费附加制度。严格执行国务院的有关决定，从2010年12月1日起统一内外资企业和个人城市维护建设税和教育费附加制度，教育费附加统一按增值税、消费税、营业税实际缴纳税额的3%征收。
全面开征地方教育附加。各省(区、市)人民政府应根据《中华人民共和国教育法》的相关规定和《财政部关于统一地方教育附加政策有关问题的通知》(财综〔2010〕98号)的要求，全面开征地方教育附加。地方教育附加统一按增值税、消费税、营业税实际缴纳税额的2%征收。
从土地出让收益中按比例计提教育资金。进一步调整土地出让收益的使用方向。从2011年1月1日起，各地区从当年以招标、拍卖、挂牌或者协议方式出让国家土地使用权取得的土地出让收入中，按照扣除征地和拆迁补偿、土地开发等支出后余额10%的比例，计提教育资金。具体办法由财政部会同有关部门制定。各地区要加强收入征管，依法足额征收，不得随意减免。落实上述政策增加的收入，要按规定全部用于支持地方教育事业发展，同时，不得因此而减少其他应由公共财政预算安排的教育经费。
进一步破除体制障碍，加快民办教育发展，推进校企合作，拓宽民间捐资助学和社会融资渠道，发行教育福利彩票等。
(五)完善投入监督机制，提高教育投入绩效和使用效率
实行教育经费执行情况监测制度，以及经费投入公开、公证制度。各级政府教育投入的主要指标每年要进行公告，接受社会监督。针对阶段性教育发展目标，如义务教育均衡发展、大学贫困生资助、学校债务化解、中职免费、教师培训等项目，建立一揽子拨款计划，核算应该追加的教育投入。
建立县级教育的财政中立制度，并依此进行测评和督政。义务教育均衡发展的重要评价标准之一是财政中立，即：生均公共教育经费支出与本地区经济发展水平或地方财力零相关。对财政中立的评估也是美国一些州用来监测区域教育财政公平与充足的基本做法。实现县级政府的财政中立需要进一步规范政府间财政转移支付制度，通过上级政府进行差异性财政拨款，以补偿贫困地区本级财力的不足。温家宝提出：加强省级政府教育统筹。对于义务教育达不到省级统一标准的财政困难县，省级财政要负责资金补助和统筹平衡。加快探索建立‘以省为主’的农村义务教育管理新体制。应以省统筹，开展对省域内各县市进行教育财政中立的测评，并依此作为转移支付的依据。
各地区要加强对落实教育投入法定增长、提高财政教育支出比重、拓宽财政性教育经费来源渠道各项政策的监测分析和监督检查，及时发现和解决政策执行中的相关问题。财政部要会同有关部门制定科学合理的分析评价指标，对各省(区、市)财政教育投入状况作出评价分析，适时将分析结果报告国务院，并作为中央财政安排转移支付的重要依据。
建立农民工子女进城就读的学券制(或支票制)。两为主、全覆盖的随迁子女义务教育公共财政保障机制有两个方面的问题没有得到很好解决。其一是农民工子女进城后，其享受的国家义务教育免费的经费拨款(生均公用经费将从300/500元，增加到500/700元），但并没有做到钱随人走，虽然有不少学者提出学券制管理方式，但并没有引起高层的回应。建议在全国范围内统筹解决，由中央制定相关政策，建立起随迁子女义务教育经费学券制管理的财政新机制。尽管中央已规定随迁子女义务教育公共财政保障由输入地政府负责，但我们多次调查的情况表明，由于上级专项转移支付经费的测算有较大的随意性，未能准确反映不同区域农民工随迁子女规模和结构。建议在建立全国性电子学籍系统的基础上，加大中央与省级政府教育转移支付力度。中央政府与省级政府在农民工随迁子女教育发展中承担不同的责任：中央政府负责跨省农民工随迁子女教育转移支付，省级政府负责本省农民工随迁子女教育转移支付。
应明确义务教育在教育经费投入中的优先地位，将教育经费的增量优先推行全免费义务教育。遵循先小学，后初中，再学前与高中；先基础教育，后职业教育，再到高等教育的投入流向。在地域上，财政性教育投入的增量，重点用于缩小地区间、城乡间教育投入差距，因此，要加大转移支付力度，优先确保贫困县农村中小学义务教育投入。具体来说，先投入国家级贫困县，再投入中西部农村地区，最后是发达地区；从城乡看，先农村，后城市。在教育投入方向上，鉴于我国教育领域中公用经费投入的比例偏低，新增教育经费应扩大对公用经费的投入比例。另外，要加强教师队伍建设投入，增加教师编制，改进教师编制管理。
(六)建立合理的学前教育成本分担机制，积极引导社会资源向学前教育事业配置
建立合理的学前教育成本分担机制。学前教育是一项具有福利性、保育性、教育性、公益性、普惠性的社会事业，是终身教育的开端，是国家国民教育体系中的一个重要组成部分。发展学前教育，关系亿万儿童的健康成长，关系千家万户的切身利益，关系国家和民族的未来，各级政府和社会各方面都应高度重视学前教育事业的发展，大力扶持学前教育事业的发展。
明确各级政府在发展学前教育中的投入责任，充分发挥政府投入主渠道的作用。应进一步明确各级政府对学前教育的投入责任，财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例，未来要有明显提高。各地根据实际研究制定公办幼儿园生均经费标准和生均财政拨款标准。
制定优惠政策，鼓励社会力量办园和捐资助园。应制定鼓励社会力量以多种形式参与发展学前教育的措施和办法，调动更多的社会资金投向学前教育事业。
家庭合理分担学前教育成本。目前，学前教育还不是义务教育，学生家庭必须承担一定比例的学前教育成本，但分担的比例要合理，要与家庭的收入相联系，不能一刀切。特别是对于贫困地区、社会低保人群则应重点予以扶持。只有这样才能保障贫困家庭的孩子也能上得了学前教育机构，才能真正体现社会的公平与正义。同时，幼儿园收费行为要规范，坚决制止乱收费。
(七)继续增加公共教育特别是基本公共教育的财政投入，以义务教育为先导，确保义务教育财政公平和充足
义务教育投入新机制解决了长期以来贫困地区和农村地区义务教育的一块短板，即公用经费不足的问题；个人经费即教师人头费的匮缺，也随着教师绩效工资改革有所缓解，公平程度有所提升。但是，农村义务教育基建经费长效保障机制的缺位，使得义务教育距离全面保障尚有相当大的差距。学校办学条件的进一步改善，特别是农村学校标准化建设改造缺乏稳定的经费来源。许多地方反映，当前农村学校校舍、设备设施等基本办学条件还相对落后，普九期间完成的基础设施改造任务和因布局调整新建学校的任务相当艰巨。按照教育部《农村普通中小学校建设标准》(建标109—2008)规定的校园校舍指标匡算，全面完成农村学校标准化建设改造所需要的资金，仅一个县市就达到2亿～3亿元，县级财政特别是贫困地区县级财政不可能独立承担这项基建经费。这些事实说明，进一步推进义务教育财政管理体制改革已迫在眉睫。
加强省级政府在义务教育中的财政责任，加快以省为主的农村义务教育财政体制改革，增加一般性教育转移支付，给地方政府特别是基层政府支配教育经费更大的自主权。义务教育达不到省级统一标准的财政困难县，省级财政要负责资金补助和统筹平衡。推进地方教育财政体制改革，切实依法落实教育经费单列，努力做到事权与财权的统一，真正还权于教育。建立支持义务教育均衡发展的基建经费长效保障机制，提高义务教育全面保障水平；改革新增教育资源的分配方式，实施世界银行在中国贫困省贷款项目中推荐的隆起投入策略，推进学校标准化建设。
加大教育投入倾斜力度，使农村生均教育经费高于城市(一些发达国家农村与郊区的生均教育经费反而比城市要高。比如，美国纽约农村生均教育经费8985美元，纽约市中心生均教育经费8171美元)。加大对农村、边远贫困地区、民族地区等欠发达地区的教育投入。进一步加强对城乡薄弱学校的改造、对弱势人群的教育投资水平。尽快解决农村中小学教师编制问题，进一步提高农村教师实际待遇。
在后4%时代后，应不失时机地把义务教育财政充足纳入战略谋划，实现从财政短缺到教育财政充足和财政公平的战略转换，并作为国家下一阶段义务教育财政投入的基本思路：其一，按照新颁布的义务教育课程标准，建立义务教育的合格标准和规定学生应掌握的基本教育内容和技能；度量达到义务教育合格标准所需的充足经费水平，根据学生数确定基本教育经费需求(最低标准)，逐步形成基于教育质量标准的教育投入充足情况的评价指标体系。其二，规范政府间教育财政转移支付的制度和模式。由省级政府统筹，在逐县核定财力的基础上，确定对辖区各县的转移支付基数，并规范为一般性转移支付，切实保障各县做到财政中立。
逐年加大对义务教育的投入力度，直至实现教育财政充足的目标。在义务教育实施并取得成效后，逐步在学前教育、普通高中教育等领域，启动教育财政充足战略。
改进对学校拨款制度，促进学校间均衡发展。财政对同级学校的拨款制度是影响学校间均衡发展的重要条件，为缩小同级学校间发展差别，应改进财政拨款制度。对同一行政区(县)内的实施基础教育的学校，实行以在校学生为基础的均等化拨款制度，向农村和办学条件差的学校倾斜。适当提高中等职业学校的拨款标准。同级财政负担的高等学校，对维持正常运行的基本支出，按不同学科生均标准成本一定比例实行均等化拨款制度，向办学条件差的学校倾斜。为建成世界一流或名牌大学，通过项目支出予以倾斜，在项目支出中引入市场竞争机制，采取招投标制度，并以学科建设为支持对象。
(八)优化职业教育投资结构，增加多元化、市场化筹资渠道
根据世界发达国家教育发展经验，一个国家在实现工业化时期，都会把大力发展职业教育作为重要战略措施。我国的职业教育面临着资金短缺、城乡投入差距较大、意识不到位等问题。加大政府对职业教育的投入，建立职业学生贫困生资助体系，让职业教育健康和谐发展；依靠行业和企业注入资金发展职业教育；鼓励东部对西部、城市对农村的对口联合招生办职业教育；利用税收、金融以及社会捐赠等手段吸引社会资金；鼓励国外、境外组织和个人依照我国法律合作举办职业学校或职业培训机构，引进国外优质职业教育资源。
(九)优化高等教育投资结构，增加多元化、市场化筹资渠道，建立与高等教育分类管理相适应的高等教育资源分配方式
加大政府对高等教育的投入，这是解决高等教育经费短缺的关键所在。同时，高等教育可以通过市场获得教育资源：按照谁受益谁付费的原则，学生也要承担部分教育成本；鼓励社会力量捐赠办学；探索多种融资渠道，如发行教育彩票；吸引国际资金；发行高等教育债券等等。为完善贫困大学生资助政策，政府应增加筹资渠道，制定优惠措施，建立专门机构，吸引社会捐赠。推进以分类为基础的高等教育拨款机制，实行基础经费+发展性经费+竞争性经费的拨款方式。
二、加强教育法制建设，为教育公平奠定坚实法律保障
教育公平的实现离不开强有力的法律保障。教育立法是政府重视教育的体现，是治理教育乱象的锐利武器，是实现教育公平的重要保障，也是教育改革成功的基本前提。十二五期间，全国人大常委会已确定教育立法的重中之重为六修五立，即：修改《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》、《教师法》、《学位条例》、《民办教育促进法》，制定《学校法》、《考试法》、《学前教育法》、《家庭教育法》、《终身教育法》(教育部现称之为《终身学习法》)。其中，《职业教育法》(修改稿)已列入审议日程，2014年有望审议通过。《教育法》、《高等教育法》、《教师法》、《学位条例》、《民办教育促进法》等正在修改之中。《考试法》草案已由教育部报送国务院。《义务教育法》需要尽快再次修改，《学校法》、《校园安全法》、《学前教育法》、《终身教育法》(或《终身学习法》)、《特殊教育法》、《民族教育法》、《教育投入保障法》等亟待制定。
(一)尽快修改《义务教育法》
近年来，义务教育发展很快，义务教育政策又有许多新变化，同时在实施义务教育过程中也出现了不少新情况、新问题，笔者感觉有必要再次对《义务教育法》作出修改，为实现教育公平提供重要保障。
笔者在2005年7月回复全国人大常委会信函中曾提出比较系统的修改意见，这里愿再次重申。
1.关于总则的修改
(1)应补充与完善义务教育的概念。现行《义务教育法》未对义务教育作明确界定，不符合法律要求，也与其他相关法律特别是教育法律体例不统一，故有必要补充关于义务教育的概念。同时，征求意见稿只谈实行九年义务教育制度，不提未来实行十二年义务教育制度，与国际通行的十二年义务教育制度不符，缺乏前瞻性、灵活性，故有必要将原有的国家实行九年义务教育制度一句改为义务教育是指国家为适龄儿童、少年提供的基本教育，是提升全民族素质的基础教育。国家目前实行九年义务教育制度，条件成熟时，逐步实行十二年义务教育。
(2)在原有表述的家庭状况、地域等之间，加上身体状况，显示一视同仁的意思，反对入学方面的身体歧视等。
(3)在原有表述的学费、杂费后补加上教科书费。义务教育不免教科书费，不对贫困生提供免费餐，谈不上是全免费。我国现在所宣传的义务教育全免费其实仍是不完整、不全面、有欠缺的，这一点人们往往没有注意到。
2.关于义务教育对象的修改意见
(1)第十一条在原有表述免试入学前加上就近二字，隐含反对过度选择学校的做法，有利于义务教育阶段择校热的降温。
(2)第十二条在原有表述该适龄儿童、少年可以在其父母或者其他监护人居住地之后，加上就近二字。
3.关于义务教育学校的修改意见
在原有表述各级人民政府及其部门不得将义务教育学校分为重点学校和非重点学校之后加上也不得以其他形式或名义将义务教育学校分为不同层次。理由是防止以所谓示范学校、实验学校等名义变相划分重点学校。
4.关于教育教学的修改意见
(1)在原有表述候选人员由教师、校长之后加上学生二字，以体现学生为本、民主治教的理念。
(2)在原有表述思想道德教育之后加上公民教育、生命教育，在心理健康教育之后加上性教育，在促使适龄儿童、少年养成良好的之后加上思想品德。
(3)在原有表述对学生进行安全教育之后加上和生存教育五个字。理由是生存教育比一般安全教育更全面、更重要、更迫切，近年先后发生的印度洋海啸和黑龙江洪水等灾害给人们特别是青少年学生的生存教育敲响了警钟。国外重视生存教育也给我们提供了有益启迪。
5.关于条件保障的修改意见
为调动各方的办学积极性，在原有表述的前面加上一段文字：国家承担义务教育支出的责任。中央财政承担教师基本工资和义务教育阶段教科书的全部费用，并建立和完善义务教育阶段转移支付制度。地方财政承担教师补助工资及福利、公用经费和基本建设经费，并建立和完善贫困生的奖学金、助学金制度。省、地(市)两级财政承担教师补助工资及福利，县级财政承担事业性经费的公用部分和基本建议经费。
6.关于监督与督导的修改意见
在原有表述国务院和县级以上地方人民政府之后加上得设立教育督导机构。理由是明确规定教育督导机构应该设立以及由何设立，为下面展开论述教育督导工作奠定基础。
7.关于法律责任的修改意见
在原有表述严禁向接受义务教育的学生收取学费、杂费之后加上教科书费。
(二)尽快修改《教师法》
随着社会的发展，《教师法》的一些条款与教育现状不相适应的矛盾日益突出，已经不能完全适应新形势的要求，给教师队伍建设和人才培养带来诸多不利影响。近几年两会期间，不少人大代表、政协委员呼吁重新修订《教师法》，笔者也认为，重新修订《教师法》的主要条件已经基本成熟。因此，建议国家将修订《教师法》提到议事日程上，使其真正成为保障教师权益、促进教育公平的有力武器。
现行《教师法》共九章43条，其中有哪些条款需要进一步完善和修改呢？笔者经过多次调研并征求有关专家的意见，认为以下一些条款需要重新修订：
（1）《教师法》第三条规定：教师是履行教育教学职责的专业人员。这是对教师职业性质和身份的一种定位，但这一身份并不能解决实践中发生的侵权问题，同时鉴于基础教育阶段特别是义务教育阶段的教师工资水平较低，所以，建议新修订的《教师法》应该增加内容，明确规定：基础教育阶段公办学校的教师是教育公务员，把教师列公务员行列。
（2）《教师法》第七条—— 教师享有的权利第(六)款规定：参加进修或者其他方式的培训。借鉴国外教师继续教育的常规做法，应加入带薪脱产进修等内容。事实上，我国现行的教育硕士，就有一年的带薪脱产学习期。因此，建议新修订的《教师法》将此条修改为：参加在职进修和带薪脱产进修或者其他方式的培训。
（3）建议新修订的《教师法》将第八条修改为：
教师应当履行下列义务：
第一，遵守宪法、法律和专业伦理，为人师表；
第二，贯彻国家的教育方针，遵守规章制度，执行学校的教学计划，履行教师聘约，完成教育教学工作任务；
第三，公立学校中小学教师必须参加校际间定期轮换流动；
第四，对学生进行宪法所确定的基本原则的教育和爱国主义、民族团结的教育，法制教育以及思想品德、文化、科学技术教育，组织、带领学生开展有益的社会活动；
第五，关心、爱护全体学生，尊重学生人格，促进学生在品德、智力、体质等方面全面发展；
第六，制止有害于学生的行为或者其他侵犯学生合法权益的行为，批评和抵制有害于学生健康成长的现象；
第七，不断提高思想政治觉悟和教育教学业务水平。
（4）《教师法》第十条规定：国家实行教师资格制度。中国公民凡遵守宪法和法律，热爱教育事业，具有良好的思想品德，具备本法规定的学历或者经国家教师资格考试合格，有教育教学能力，经认定合格的，可以取得教师资格。
当前，教师职业正变得越来越抢手，根据大学生择业取向调查，大学毕业生愿意到学校从教的比例明显增高。因此，有必要而且完全有条件进一步提高教师的入职门槛，同时还要建立公正的遴选机制，以从入口提高教师质量。《教师法》的规定实际上是学历和教师资格考试合格具备其一，即有机会获得教师资格证。因此，建议修订的《教师法》将国家实行教师资格制度修改为：国家实行统一的教师资格考试制度，实行国家教师资格制度；并将具备本法规定的学历或者经国家教师资格考试合格修改为：具备本法规定的学历并且经国家教师资格考试合格。
（5）《教师法》第十一条对取得教师资格应当具备的学历作了规定。鉴于当前大学不断扩招，高等教育规模不断扩大，教师学历水平大幅度提高的现实，同时，对照国际上通常的教师学历水平，提高教师的学历水平不仅十分必要而且也成为可能，因此建议新《教师法》作以下修改：
将(一)取得幼儿园教师资格，应当具备幼儿师范学校毕业及其以上学历修改为：(一)取得幼儿园教师资格，应当具备幼儿师范专科学校毕业或具有其他高等学校专科及以上学历。
将(二)取得小学教师资格，应当具备中等师范学校毕业及其以上学历 修改为：取得小学教师资格，应当具备高等师范专科学校或者其他大学专科毕业及其以上学历。
将(三)取得初级中学教师、初级职业学校文化、专业课教师资格，应当具备高等师范专科学校或者其他大学专科毕业及其以上学历修改为：(三)取得初级中学教师、初级职业学校文化、专业课教师资格，应当具备高等师范本科学校或者其他大学本科毕业及其以上学历。
将(五)取得高等学校教师资格，应当具备研究生或者大学本科毕业学历 修改为：(五)取得高等学校教师资格，应当具备研究生学历。
将(六)取得成人教育教师资格，应当按照成人教育的层次、类别，分别具备高等、中等学校毕业及其以上学历。不具备本法规定的教师资格学历的公民，申请获取教师资格，必须通过国家教师资格考试。国家教师资格考试制度由国务院规定，修改为：(六)取得成人教育教师资格，应当按照成人教育的层次、类别，分别具备高等学校本科毕业及其以上学历。
（6）《教师法》第十五条规定：各级师范学校毕业生，应当按照国家有关规定从事教育教学工作。这一条款已与现实不符，建议新修订的《教师法》将其修改为：各级师范学校公(免)费师范毕业生，应当按照国家有关规定在规定的期限和地域内从事教育教学工作。
（7）《教师法》第十六条规定：国家实行教师职务制度，具体办法由国务院规定。原规定没有对教师的职务制度作具体的规定，建议新修订的《教师法》补充相关内容，并修改中小学教师的职称评定办法，积极培养基础教育专家。
（8）《教师法》第二十五条规定：教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平。现实情况并非如此。教师工作非常辛苦，福利待遇和公务员相比存在一定差距，因此，工资应比公务员高。建议新修订的《教师法》明确规定：教师的平均工资水平应当不低于或适当高于当地国家公务员的平均工资水平。
（9）《教师法》第二十七条规定：地方各级人民政府对教师以及具有中专以上学历的毕业生到少数民族地区和边远贫困地区从事教育教学工作的，应当予以补贴。鉴于教师学历水平大幅提高的现实，建议新修订的《教师法》将其修改为：地方各级人民政府对教师以及具有大专以上学历的毕业生到少数民族地区和边远贫困地区从事教育教学工作的，应当予以补贴。
（10）《教师法》第二十八条规定：地方各级人民政府和国务院有关部门，对城市教师住房的建设、租赁、出售实行优先、优惠。县、乡两级人民政府应当为农村中小学教师解决住房提供方便。事实上，国家已经出台有关规定，从1998年下半年就开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，所以这条规定中的优先、优惠已经没有实际意义。建议新修订的《教师法》将此条修改为：地方各级人民政府和国务院有关部门，应优先落实教师住房的分配货币化政策，并适当提高补贴标准。
（11）《教师法》第二十九条规定：教师的医疗同当地国家公务员享受同等的待遇；定期对教师进行身体健康检查，并因地制宜安排教师进行休养。定期一词并未对时间周期做出具体规定，建议新修订的《教师法》对此予以明确：地方教育行政部门应当每年至少组织一次教师健康检查。
（12）《教师法》第三十一条规定：各级人民政府应当采取措施，改善国家补助、集体支付工资的中小学教师的待遇，逐步做到在工资收入上与国家支付工资的教师同工同酬，具体办法由地方各级人民政府根据本地区的实际情况规定。由于我国现行的中小学(民办学校除外)都已纳入国家财政体系，此条可删掉。
（13）《教师法》第三十二条规定：社会力量所办学校的教师的待遇，由举办者自行确定并予以保障。为了保障民办学校教师的合法权益，提高民办学校的师资水平，建议新修订的《教师法》将此条修改为：社会力量所办学校的教师的待遇，不得低于当地同级同类公办学校教师的待遇，并保证其医疗保险、养老保险和失业保险的落实。
（14）《教师法》第三十六条规定：对依法提出申诉、控告、检举的教师进行打击报复的，由其所在单位或者上级机关责令改正；情节严重的，可以根据具体情况给予行政处分。国家工作人员对教师打击报复构成犯罪的，依照刑法第一百四十六条的规定追究刑事责任。建议新修订的《教师法》将此条修改为：对依法提出申诉、控告、检举的教师进行打击报复的，由其所在单位或者上级机关责令改正；并根据具体情况给予相应的行政处分。情节严重，构成犯罪的，依照刑法第一百四十六条的规定追究刑事责任。
（15）《教师法》第三十七条规定：教师有下列情形之一的，由所在学校、其他教育机构或者教育行政部门给予行政处分或者解聘：
(一)故意不完成教育教学任务给教育教学工作造成损失的；
(二)体罚学生，经教育不改的；
(三)品行不良、侮辱学生，影响恶劣的。
教师有前款第(二)项、第(三)项所列情形之一，情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。这一条的第1款故意不完成教育教学任务给教育教学工作造成损失的的规定不合理，客观上起到了保护不合格教师的作用，应该改为教育教学能力低下、完不成教育教学任务，给教育教学工作造成损失的，只有淘汰不合格教师才能真正提高教师的整体素质。
（16）《教师法》第三十八条规定：拖欠教师工资或者侵犯教师其他合法权益的，应当责令其限期改正。违反国家财政制度、财务制度，挪用国家财政用于教育的经费，严重妨碍教育教学工作，拖欠教师工资，损害教师合法权益的，由上级机关责令限期归还被挪用的经费，并对直接责任人给予行政处分。该条文的主体和期限不清，上级机关指的是什么？归还方式、额度等关键性内容均无实际规定，势必导致实际操作落空。建议新修订的《教师法》对此做出明确的规定。
（17）《教师法》第三十九条规定：教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的……可以向教育行政部门提出申诉，教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民法院或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当处理。这些规定存在很多缺陷：其一，受理机关不明确；其二，申诉人对申诉的处理结果不服，如果申诉内容属于行政复议、行政诉讼受案范围事项的，教师应当被允许依法提起行政复议或者行政诉讼，否则便失去了司法救济这一最后方式。其三，只规定了申诉这一种途径，并未规定申诉之后续途径。譬如：规定对申诉处理不服或申诉未果的，可以向当地人事仲裁部门申请仲裁和依照法律程序向人民法院提起诉讼。建议新修订的《教师法》对此做出明确规定。
（18）《教师法》中缺乏程序性规定。作为一部法律，程序性规定是不可缺少的，而我国现行《教师法》程序性规定缺失。程序性规定是法律的重要组成部分，是对权利救济的顺序、方式和步骤所做出的合理规定。《教师法》及其《关于〈教师法〉若干问题的实施意见》，只是对教师申诉案件的管辖、受理条件、处理程序、受理期限等作了简单的规定，没有具体规定申诉受理机构作出各类决定的期限，没有规定申诉是否可以延期以及延期的必要手续等，也没有规定解聘、续聘教师的具体程序。具体条款中也有缺乏程序规定的现象，如在教师申诉的相关条款中，没有告知、说明理由、回避以及听证等程序。完善正当程序规定，可以在一定程度上防止教育行政部门和学校滥用职权，使教师合法权益免受损害。
总之，新修订的《教师法》应该像修订后的《义务教育法》那样，既宏观，又微观；既有原则，又有细致的条文以及违反相关规定后的法律责任，以便于监督和执行。只有制定良法，真正做到有法可依，执法必严，违法必究，才能真正保护教师的合法权益。
(三)尽快修改《职业教育法》
1.修改《职业教育法》是促进劳动者素质提高的需要
从我国人口结构变化和发展的趋势来看，高中教育和高等教育需求的高峰即将到来，如果只有高中和大学这一座独木桥，教育需求与教育资源供给之间的矛盾将很难缓解。党中央指出：发展现代产业体系，大力推进工业化和信息化的融合，促进工业由强变大。当前，社会的发展对技能型人才需求越来越高，对高素质劳动者的需求旺盛。因此，修订《职业教育法》是促进劳动者素质提高、确保教育公平的需要。
2.修改《职业教育法》是促进职业教育又好又快发展的保障
职业教育与普通教育是并行且同等重要的教育体系，共同承担了整个国民教育的目标和任务，在内容和实现方式上显著不同，同时在实现过程和作用上又存在密不可分的联系。由于历史和现实的原因，在我国的教育体系中，职业教育在与普通学术类教育并行不容的双轨制中明显处于弱势。工业化国家和地区的发展历程证明，高等职业教育必须逐步高移化，培养高层次应用型技术精英。有的西方国家的职业教育已经发展到博士教育阶段，我国台湾地区也形成了中职、专科、本科、硕士和博士一体的职业教育层次和较为完善的高等技术教育体系。在当前我国建设学习型社会和提倡终身教育的背景下，现行《职业教育法》没有为职业教育与常规教育的沟通留下必要空间，未能对职业教育的发展提供基础性和有远见的法律引导。因此，有必要修订《职业教育法》，以促进职业教育更好更快发展。
3.当前职业教育中存在诸多问题需要尽快立法予以解决
当前，职业教育发展面临的困难和问题越来越突出：一是有的地方政府对职业教育认识不够，统筹职业教育发展措施不力，投入不足，发展不够，高中阶段教育结构失衡；二是职业教育城乡差距很大，特别是农村职业学校条件简陋，在人力资源开发、农村劳动力转移培训、技术培训与推广、扶贫开发等方面不能满足发展的需要；三是职业学校人才培养模式还不适应社会和企业的需求，部分职业学校办学机制僵硬，教学模式陈旧，校企合作办学开展不够，工学结合、顶岗实习等制度尚未得到全面推行；四是职业学校教师队伍建设相对较弱，不能满足职业教育发展的需要；五是就业准入制度没有得到很好的落实；六是少数职业培训机构管理不够规范，教育质量不高，影响了职业培训效果。因此，有必要通过修改《职业教育法》，从根本上解决职业教育发展所面临的新情况和新问题。
4.新出台的法律法规以及政策给修订《职业教育法》打下了良好基础
近年来，国家陆续颁布了《行政许可法》、《劳动合同法》等法律法规，出台了《国务院关于大力发展职业教育的决定》等重大决策，湖北、江苏、重庆、黑龙江、福建等省结合当地实际，也出台了职业教育的地方性法规，这些都为修订《职业教育法》提供了很好的法制和政策基础。此外，在多年的办学实践中，广大职教工作者积极进行办学体制、运行机制、教育教学等方面的改革，也积累了不少经验，为修改《职业教育法》提供了重要参考。
对《职业教育法》进行修改，建议既要从宏观上把握职业教育的方向，又要从微观上修改具体内容，使法律条款更明确、更具实际指导意义。具体可考虑以下方面：
第一，完善中等职业教育免费制度。帮助贫困家庭子女尤其是农村贫困家庭子女免费接受职业教育，是帮助这些家庭脱贫的根本方法，是解决三农问题的重要手段，是促进农村经济社会发展的重要途径，也是促进社会公平、维护社会稳定的根本之策。建议规定：中央和地方财政要安排经费，对接受中等职业教育的学生实行免学杂费和课本费，并对农村贫困家庭学生补贴生活费。
第二，适当发展本科层次乃至研究生层次的高等职业教育，完善职业教育体系。我们已从人口资源大国成为人力资源大国，正从人力资源大国向人力资源强国迈进。为了凸显职业教育在建设人力资源强国中的重要作用，建议明确：高等职业教育是我国职业教育体系中的重要层次，高等职业教育应在目前以大专层次为主的基础上，适当发展本科层次乃至研究生层次，做好中等与高等职业教育的衔接，培养高层次应用型技术人才，完善我国目前人才体系结构。
第三，明确投入责任和标准，加大经费投入。一是建立经费投入保障制度，确保职教经费三个增长。建议明确各级政府对职业教育经费投入的责任和比例，明确职业教育经费在本地区教育经费投入中的比例，并且规定必须保证职业教育财政性经费、生均经费和生均公用经费同时增长。制定完善职业学校和职业培训机构的学费收取、管理使用办法。二是建立教育附加费用于中等职业教育立项、审计、责任追究制度，并规定：城市教育费附加安排用于职业教育的比例，一般地区不低于20%，已经普及九年义务教育的地区不低于30%。
第四，明确企业承担发展职业教育的责任。职业院校毕业生是企业的生力军，员工素质的高低对于提高企业产品质量、增强企业竞争力至关重要。因此，建议明确企业在免费提供学生实习、教师进修、设备添置、课程改革等方面承担的责任，建议规定：一般企业按照职工工资总额的1.5%提取教育培训经费，从业人员技术要求高、培训任务重、经济效益较好的企业，可按2.5%提取，主要用于企业职工特别是一线职工的教育和培训，企业新上项目都要安排员工技术培训经费。
第五，建立就业准入制度。完善就业准入制度尤其是涉及人民生命财产安全的相关职业和职业资格制度，是促进我国职业教育发展的重要方面。建议规定：用人单位招录职工必须严格执行先培训、后就业、先培训、后上岗的规定，从取得职业学校学历证书、职业资格证书和职业培训合格证书的人员中录用。不培训不得就业和上岗。应建立能够反映经济发展和劳动力市场需要的职业资格标准体系，加强对职业技能鉴定、专业技术人员职业资格评价、职业资格证书颁发工作的指导与管理。
第六，增加法律责任条款。《职业教育法》对法律主体的责、权、利没有明确的规定，对于法律责任的规定更是空泛。建议结合实际，建立职业教育执法责任监督制，健全和完善师生处分和申诉制度、教育行政复议和仲裁制度，保证职业教育法律法规的贯彻实施。
第七，理顺管理体制。我国职业教育存在多头管理的现象，教育部门与行业协会以及政府其他部门之间缺乏沟通衔接，教育、就业与培训之间相互分离。这种管理体制影响了职业教育的有效管理，妨碍了《职业教育法》的实施。建议通过修订该法，整合政府职能，打破部门界限，理顺管理体制，对职业教育实行统一协调的领导。
(四)尽快修订《高等教育法》
现行《高等教育法》已不能完全适应高等教育事业改革和发展的需要。为规范各类院校的办学行为，保障我国高等教育健康发展，促进教育公平，应尽快修订《高等教育法》。
从总体上看，我国现行《高等教育法》在立法上存在着一些缺失，极大地影响了我国高等教育的健康发展，这些缺失主要体现在以下几方面：
1.高校的法人地位尚不明晰
《高等教育法》第4章第30条规定高校属非企业法人中的事业单位法人，即指从事非营利性的、社会公益事业的法人。高校法人资格的确立为高校办学自主权的落实提供了法律依据，对高校具有十分重要的意义：（1）在法律上承认大学与其他法人的平等主体关系，而非从属关系，这是分权的前提；（2）在法律上赋予大学以民事权利和民事义务，这是大学行使自主权的基础；（3）确定大学具有的财产处置权和知识产权，这是政府下放办学自主权的最主要依据，希望大学能因此增加经费来源，减轻政府的财政压力。
虽然我国在法律上规定了高校具有法人地位，但仅将高校法人归属于事业单位法人，其权利和义务也只用一句民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任来简单概括。大学法人与其他事业单位法人之间的界定十分模糊，同时缺乏相应的配套法规，不利于高校法人制度的真正落实，致使目前我国高校仅有法人之名，而无法人之实。
2.政府和学校的关系定位不准，高校办学自主权很难真正落实
《高等教育法》第4章对高校办学自主权所作的规定多为纲要式的内容，导致高校自主权难以归位。尽管第34条规定：高等学校根据教学需要，自主制订教学计划、选编教材、组织实施教学活动，但实际上高校教育教学方面的规定政出多门，红头文件与法规并存且红头文件的权威性压倒法律法规。高等教育机构名义上是法人，但实际上，办学自主权一直难以真正落实。这与政府、学校关系缺乏准确定位，形成的集权管理体制有关。这种管理体制下，国家及教育主管部门集高校的举办权、办学权、管理权于一身，自上而下作出决策并进行以政府行政行为为主的纵向约束性管理。学校没有自主办学和独立的决策权。其弊端非常明显：
(1)学校办学目标与社会联系不紧。在办学目标的制定上，学校只需听命于政府，无须了解社会需求及劳动市场的变化，学校的微观计划只不过是政府及教育主管部门的宏观计划的分解，削弱了学校与社会的联系。
(2)主体颠倒。在现行体制下，高校只是主管部门的附属机构，只是行政体系在高等教育系统的延伸。行政化了的高校完全按行政组织规章行事，大部分的权力掌握在一些职能部门手中，行政人员成为支配学校运转的核心和主角，由他们指挥、编排教学、科研人员。而本应是学校主角的教学、科研人员在相当程度上成了行政系统上的螺丝钉，没有多少知情权与管理权，更没有独立自主发展的可能性。他们在既无压力、也无动力的工作环境中应付差事，积极性和创造性无从发挥，学校主人翁意识、责任感、使命感逐步丧失。从本质上讲，高校管理是为了最大限度地调动教师教学与管理的积极性，而不是相反，否则，就是舍本逐末。
(3)高校制度创新动力不足。由于教育资源按权力格局分配，高校职能的发挥、功能的实现，主要不是依赖管理者的管理能力，而在于领会上级意图、吃透文件精神、遵守规则的程度。高等教育的主体已不是高校，不是教职员工，而是一种权威。权威需要的是服从，而不是创造。高校自发进行的制度创新，在一般情况下都会偏离正常的行政规则轨道，一般难以得到理解和支持。因此，在这种奖惩机制的作用下，创新的成本和风险太大。戴维斯和诺斯曾指出，一项新的制度由于成本问题不是总能被创新和采用，只有当新的制度能给创新者带来更多的利益时，创新才有可能。这足以解释我国高校创新力的不足。
(4)评价体制畸形。在上述评价机制的导向下，学校管理者、教师及其行为的价值评判标准，不在教育本身，而在行政；行为的价值不取决于教育价值、学术价值、社会价值，而是取决于它与行政系统、权力价值的顺应和服从度。这样，踏实的教学和严肃的学术研究反而赶不上官场逢迎。由于权力价值无法把握教学、科研的实质价值，因此不得不依权力意志制定一些形式化、行政化的指标和杠杆，如工龄、年龄、科研经费、论文篇数、得奖和兼职情况等，以此代替学术性的指标体系。这一指挥棒又驱使人们去迎合这些形式化的指标、行政化的杠杆，而不做扎实的教学、研究。
(5)高校管理者精力投放的错位。在不合理的评价体系下，高校要花费大量人力、物力用于非教学、科研性事务，大量资源被用于行政、准行政行为。学校管理者的主要精力不是用在做扎实的教学和科研管理工作上，而是作各种点的申报和升格运动。如高校学科点、重点实验室的申报审批制度，使许多高校科研人员热衷于投机钻营而不是埋头教学、科研。此外，高校主管部门掌管着建设、修改、解释有关高等学校各种规则、制度和资源分配大权，又常远离制度和规则实施现场，缺乏对制度与规则实施情况的第一手材料，反馈路径不畅。各校为了昭彰成绩，掩盖缺失，以获取更多的教育资源，往往会拼命地弄虚作假，提供各种水分很大的信息，使上级主管部门无法及时发现。
此外，由于政府教育主管部门制定统一的计划、统一的政策和统一的发展模式，忽视地区、行业、学校发展的差异性，极大地限制了学校间的竞争和教育资源的优化配置。
3.高校管理中学生的主体地位没有得到充分体现
学生是学校最大的群体，是高等教育的主体，高校学生管理是高等教育的重要内容。我国现行高校学生管理存在不少弊端，导致学生管理水平较低。
(1)重管理轻服务。《高等教育法》是各校制定学生管理规定的主要法律依据。我国现行高校学生工作强调管理，各项管理规定不是围绕学生自身的发展需求来做安排，而是将学生作为管理对象，把学生作为管理的客体来对待。在这种管理理念下，提出一些过分格式化的要求，扼杀学生个性，挫伤学生内在的积极性。
(2)管理方法、措施单调。奖励和惩罚是主要手段。惩罚规定有矫枉过正和严厉化倾向，甚至造成对学生合法权利的侵犯，尤其是对学生进行受教育权的剥夺的处分。受教育的学生本身就存在犯错误的可能，犯了错误能认识错误并进行改正，才是教育的目的。高校管理如果不把教育作为首要职能，就会沦为为社会既存规则服务的工具，丧失了应有的独立性和人文精神。
(3)学生权利义务不一致，有关条款概括笼统，权利保障和救济渠道有限。《高等教育法》第6章专门规定了学生的权利义务，但对他们权利的设定十分有限，仅仅包括获得奖学金和助学金、勤工助学、组织社团、获得毕业证的一般性教育权利，而对学生入学权、专业的选择权、尤其是作为成人的权利(如结婚生子)没有规定。
4.高校学术纠纷处理、学术不端行为防控惩处机制建设滞后
高校是我国科研的一支重要的力量，同时还担负着培养科研后备军和新生力量的重任。但现实中，学术不端乃至学术腐败事件层出不穷，程度不断升级并呈不断蔓延之势。由学生上升到教师，由普通教师发展到教授、院士、学部委员，甚至连部属高校的大学校长都卷入其中。中国高校的学术剽窃和学术造假等学术不端现象已到了让人难以容忍的程度。
学术不端行为严重影响了学界的纯洁形象，败坏了高校的学术风气，沉重打击了那些真正具有科研实力和水平的学者，影响了科研质量，亵渎了高校教师的良好形象，不利于高校教师的师德建设。学术不端行为的黑色蔓延会逐渐阻隔社会的进一步发展。
学术不端现象的产生固然有着深刻的社会原因，但也与对学术不端行为的认定、处罚机制建设滞后有关。当前，高校连什么是学术不端、什么是学术不端行为都没有明确的认定标准，对学术不端行为的惩处机制也没有明确规定，学术不端的认定标准和仲裁机构在法律上也都处于空白状态。机制建设的滞后，使学术不端行为往往能够逃脱应有的惩处。在现行的功利主义和机械化的科研评价机制导向下，学术不端现象日盛一日，一直难以得到有效遏制。
5.民办教育尚未纳入高教法范畴，制约了民办高校的进一步发展
《高等教育法》颁布时，中国还没有民办高校，因而其中没有有关民办高校的条文。经过了10多年的跨越式发展，民办高校已经成为了我国高等教育一支重要的力量。截止到2012年，民办高校707所(含独立学院303所)，比上年增加9所；招生160.28万人，比上年增加6.55万人；在校生533.18万人，比上年增加28.11万人。其中，硕士研究生在校生155万人，本科在校生341.23万人，专科在校生191.94万人；另有自考助学班学生、预科生、进修及培训学生22.04万人。民办的非学历高等教育机构823所，各类注册学生82.82万人，约占整个高教规模的15%。由于有关法律规定还不十分明晰，民办教育在发展过程中累积了一些亟待破解的难题，严重制约了民办高校的进一步发展和升级。这些问题主要集中在以下几个方面：
(1)法人属性问题。民办学校定位为民办非企业单位，与公办学校法人属性存在差异，因而，在实践中难以享有与公办学校同等的法律地位。
(2)产权属性问题。《民办教育促进法》及实施条例对投资人的资产及学校增值部分财产的规定不十分详细，学校的财产和产权问题不明晰，制约了投资人投资的积极性和学校进一步发展。
(3)学校内部法人治理结构不够健全，办学自主权缺乏明确规定。
(4)教师权益缺乏法律保障。民办高校教师的身份和社会保障待遇与公办教师存在很大差异，难以与公办学校教师享有同等的法律地位，造成教师队伍不稳定。
(5)优惠政策难以落实。优惠政策涉及财政、税收、人事、社会保障、土地、金融等多个政策领域，这些与民办学校法人属性的认定，营利与非营利的界定等问题相关。上述问题在法律中不明确，加上目前民办学校使用的会计基准不同，核算办法缺乏统一规范，导致实践中优惠政策难以落实。
(6)合理回报亟待进一步明确。《高等教育法》规定设立高等学校……不得以营利为目的，与《民办教育促进法》第51条出资人可以从办学结余中取得合理回报的规定相矛盾。投资必然要求回报，对于合理回报的比例法律并未明确规定，导致实践中缺乏可操作性，这已影响到社会力量投资高校的积极性。通过隐蔽的方式控制学校资产营利已经成为了民办高校较为普遍存在的现象。这种状况无疑是制度缺陷所造成的。
(7)民办高校监督和治理机制需要进一步完善。学校的财务监督、监管和审议制度还需进一步完善，违法违规办学行为需要进一步有效整治。
6.《高等教育法》纠纷解决机制单一，缺乏可操作性，可诉性弱
（1）《高等教育法》的许多法律条文是原则性的，程序性法律规范较少，且可行性和合理性也存在相当的不足，导致相关权力部门职权不清，个体的权利义务不明。
（2）《高等教育法》配套立法严重滞后。一些法律条文适应性差、无实施细则，导致在日常的教育管理和司法环节中难以操作。有关高等教育纠纷解决机制的直接规定很少，特别是对侵权行为缺乏相应的处罚机制。
（3）救济途径十分有限。《高等教育法》虽然规定了高校的7项办学自治权利，但如果高校的办学自主权被政府侵犯，以什么方式(行政复议、行政诉讼、民事诉讼)维权，并未明确。
上述立法的缺失，导致在实践中一方面高等教育的众多领域主要依赖政策进行规范，《高等教育法》似乎没有起到高等教育基本法的作用；另一方面，各级各类执法和司法机构解决高等教育纠纷的方式和途径多种多样，例如对于高等教育诉讼，不同的法院在受理和审理上几乎有天壤之别。因此，《高等教育法》必须尽快修改，以便适应今天高等教育改革和发展的需要。
对此提出如下建议。
（1）建议全国人大尽快组织修改《高等教育法》，并将之纳入新一届全国人大常委会立法规划。
（2）关于修改《高等教育法》，应该注意体现以下内容：
一是明确高校法人地位，体现大学发展定位。《高等教育法》应体现大学发展定位。现行《高等教育法》提出，为了发展高等教育事业，实施科教兴国战略，促进社会主义物质文明和精神文明而制定本法。如今我国又提出建设人力资源强国和创新型国家的战略。大学是国家人力资源建设和创新体系的重要组成部分，《高等教育法》的立法原则应该把大学发展定位与国家发展战略统一起来。
二是政府进一步简政放权，落实高校办学自主权。所谓落实高校办学自主权，就是要在高等教育系统中合理配置权力和责任，其核心问题在于处理好政府与高校的关系。而完善大学法人制度是落实办学自主权的有效途径。其实质是在政府和大学之间引进了社会因素，实现举办权、管理权与办学权的有效分离，通过市场因素调节政府与大学之间的关系。
要加快政府职能转变的步伐，简政放权。中国高校行政化程度高，因此，要落实办学自主权首先必须去行政化，做到不缺位、不越位，一步步向教育家办学回归。
要明确和扩大高校办学自主权，完善民主管理制度。民主管理是现代高校管理的重要特点。不同利益群体参与高校决策，有助于提高决策的科学性和可行性。实行民主管理、强化民主监督、拓宽民主渠道、完善民主机制是《高等教育法》的一个重要内容。目前我国高校中，教师、学生以及其他群体参与高校决策的机会很少，在机构和制度上都缺乏必备的条件。因此，新修订的《高等教育法》在调整高校内部权力结构中，应完善由多方人员组成的委员会制度，充分发挥教代会、校务委员会及学术委员会在学校决策中的作用，实现民主管理。
三是学生管理要体现以生为本，为学生服务的理念。首先，从重管理转到重服务上来。将学生作为高等教育的主体、作为服务对象来对待，为学生的发展营造平等、自由、竞争、崇尚个性的良好环境，提供周到完善的服务，进行适当且必要的管理，让高等教育作为一个特殊的领域，保有尊崇和自由的地位，让学生能有独立的思想自由空间，在开放的环境中，让学生人格自由成长。对学生的管理是必要的且不可或缺的。高校对学生的管理特别是对学生的处理，应是教育和惩戒相结合，以教育为根本目的。对学生的纪律处分都应设置期限，如留校察看一年，期限截止时根据学生犯错误后的表现，重新讨论取消或者延长处分，以教育学生，促进其改正错误。这样的管理过程，体现了教育性。
其次，进一步明确学生的权利和义务。高校学生管理以学生权利为本位，就要明确学生权利的范围。高校学生具有双重身份：一是受教育者，二是有完全行为能力的公民，由此决定了在校大学生权利的双重性。作为受教育者，高校学生享有我国教育法、高等教育法等所规定的受教育权。这次修改中，除保留现行法律规定的权利与义务外，第六章中应主要增设学生的权利方面的内容：学生对大学的教育教学及管理的参与权；学生被取消入学资格、退学处理、开除学籍、不颁发证书等事关受教育权丧失的救济权。学生权利受到损害时，可通过申诉、行政复议、行政诉讼、学术仲裁等方式进行处理，以此保障学生的受教育权非因法定事由或学术事由不被剥夺。
再次，完善学生申诉和救济渠道。《高等教育法》要注意保护学生的合法权益：一是要按照法律的规定，禁止侵犯学生权利行为的发生；二是建立学生申诉制度与救济机构。基于学生权利救济的方便和有效，又照顾到学校管理过程的教育性需要，新修订的《高等教育法》应明确要求学校建立健全提起诉讼之前设立在校内的学生纠纷调解或仲裁制度，使学生在请求校外救济途径之前，首先能通过校内渠道得到救济。在穷尽校内申诉途径之后，学生可依法通过行政复议、行政诉讼等渠道获得救济。学生权益有效保护的最终途径，是司法审查的介入。在对第六章高等学校的学生的修订中应尽可能作出详尽规定，让学生的权利得到可靠保障。
四是学术权力与行政权力适当分离，保证高校的学术自由。行政管理组织和学术专业组织是高校的两大组织形态，由此派生了学术权力和行政权力两种权利体系。一般而言，行政权力指称的是一种基于科层化而来的制度性权力，在高等教育领域往往表现为组织机构的决策、协调、执行以及分配等职权行为，它运行的目标和价值是效率。学术权力实质上是指学术自治权力，其运行目标是遵循知识的内在品性和规律进行学术同行评价和管理，其主体是高等教育领域的教授和学术委员会，它的价值取向是维护学术的自治和权威。在我国，由于长期的体制性原因，两种组织在高校往往只有一个载体。行政权力与学术权力集于同一个机构或者同一个人，成为高等教育领域的普遍状况，但由于两者在作用的领域、目标、手段等方面具有的先天性差异，两者在同一个载体内很容易产生抵牾，因而往往发生角色混淆和功能错位。行政权力对学术权力的支配性影响是中外高等教育领域中共有的现象，严重干扰了高校的学术自由。
因此，新修订的《高等教育法》应体现学术权力和行政权力适当分离的原则。要科学界定和区分两种权力的适用性质、适用特点和适用范围，廓清两种组织内部不同的权力主体及其配置和运行规则，设定两者应有的作用领域和界限，建立起正确行使各项权力的规范秩序。
五是建立学术纠纷处理制度，健全学术不端行为的防控与惩处机制。高校中大量的管理工作与学术活动有关。学术争议和学术纠纷是学术活动中的正常现象，学术不端行为也经常发生。仅就形式而言，在权力寻租这一点上，学术权力和行政权力具有共同的属性。因此，新修订的《高等教育法》应加强对学术权力及学术不端的规范、监督和制约，标本兼治，设立相应制度。
（1）建立某种学术道德评价组织。学术道德的缺失，势必导致学术权力的滥用。因此，应以一定的道德压力解决学术领域中经常会发生的有关学术道德的纠纷，最大限度地发挥道德约束的影响力和特殊作用：一方面，张扬和倡导应有的学术道德，使败坏学术道德的行为成为过街老鼠，人人喊打；另一方面，约束行使学术权力的人遵守学术道德和承担学术责任，避免评价不公和学术腐败。
（2）设立学术争议仲裁机构。在学术权力行使的过程中，学者的学术良心和学术道德至关重要，因此，应根据仲裁法设立学术仲裁机构。由于学术问题具有很强的专业性，学术仲裁机构应发挥类似各种专业性学会等学术组织的作用，由专家独立自主地以平等身份发表看法和做出学术评价，发挥学术权力在学术问题上的仲裁作用。
（3）建立学术不端行为的防控及惩处机制。为了净化学术环境，应在《高等教育法》中明确学术不端行为的类型及认定标准，制定学术不端行为处理程序和办法，建立科学有效的学术不端防控及惩处运行机制。这对推进和提升我国高校的科研水平，培养科研人才有着重要的意义。
六是将民办教育纳入《高等教育法》规范的范畴，并对有关问题予以明确界定。鉴于民办高校在我国高教体系中的地位和作用，应在高教法中肯定民办高等教育的法律地位，并给以相应的界定。
(1)规范法人制度。新修订的《高等教育法》可明确民办高校为公益事业法人，使民办学校与公办学校享有同等的法律地位，真正享受政府的扶持政策。
(2)明确产权属性。明确民办高校法人财产的构成、产权的界定。可将民办高校法人财产包括举办者的资产，接受国家直接和间接形成的资产，接受捐赠形成的资产，学费收入及其他收入构成的资产界定为法人资产。第七章关于高等教育的投入和条件保障规定部分，应考虑到与民办高等教育相适应，对民办高等教育的投入予以规范。
(3)健全内部治理结构，落实办学自主权。在内部治理方面，要健全学校的内部法人治理结构。同时，第四章中有关高等学校自主权的规定，应增加民办院校的办学自主权内容。
(4)在教师权益方面，明确规定民办高校的教师在教师资格认定、专业技术职务评定、教师培训、职业技能鉴定、岗位地位、教龄和工龄的计算等方面与公办学校教师享有同等的待遇，并要求健全民办高校教师基本养老保险、基本失业保险等五险机制。
(5)明确合理回报。界定好营利与非营利的原则，允许出资人按法定程序从办学结余中按年度取得合理回报。民办学校终止时依法清偿债务后的剩余财产，出资人可按法律规定如由审批机关按投资比例、管理者贡献等情况合理分配，获得相应部分。
(6)明确优惠政策。在税收方面，逐步落实与同级公办高校享受同等的税收优惠政策。在金融政策方面，可以规定民办学校将自己非教育资产和学费等作为抵押物进行融资，鼓励拓展民办高校的融资渠道。在公共财政扶持政策方面，健全公共财政对民办教育的扶持政策。通过委托任务、拨付经费、专项资金资助、政府购买服务、表彰奖励等多重方式实现财政政策对民办教育的支持。并将公共财政的资助重点从资助学校转向主要资助受教育者和教师，否则，公共财政的扶持难以转化为民办高校办学质量的提高。
(7)加强对民办高校的监管。首先，在收费政策方面，各地政府主管价格部门要明确各类学校的收费标准。其次，加强财务监管，进一步规范民办高校的财务运行，统一会计核算办法的科目及核算规定，对民办高校的财务系统实行联网。如上海市统一安装监管硬件和软件，规范民办学校的收支管理，同时对政府支持的民办学校要求公开账户，与政府共享。或将民办高校的资金纳入指定账户，实行信息共享。最后，同级教育行政部门要将民办高校纳入政府统一的监管范围，积极做好管理、监督和服务工作。
七是完善法律内容，增强《高等教育法》的可操作性和可诉性。
首先，为了增强《高等教育法》的可操作性、针对性和可诉性，需要将相应法律、法规加以具体化。因此，应适时修订《高等教育法》、《学位条例》等法规，并出台配套的法规、规章，增强其可操作性与可诉性。其次，加强法律责任和程序性条款的制定。在我国现行的《高等教育法》中，涉及法律责任的往往参照其他法律规定进行，或只有原则性规定，这无形中扩大了教育行政主管部门的权力和调控余地，限制并弱化了高校的权力和受教育者的权利。新修订的《高等教育法》应明确权力行使者的法律责任，完善高等教育纠纷解决机制，增强相关监督条款和受管理者权利救济途径，维护当事人的合法权益、推进依法行政。再次，法律条款应体现高等教育所追求的平等、自由、正当的原则和精神。
此外，应完善与教师有关的规定。根据现行《高等教育法》规定，只有中国公民才能担任高校教师。但目前，高校通过千人计划等人才计划正在从国外引进优秀人才，建设师资队伍，因此，必须修订有关教师的规定。另外，现行《高等教育法》在对教师取得职务的基本条件中，只规定了业务条件，没有道德要求,因此，修订时还应增加对教师的道德品性要求上的规定，以表明对教师为人师表、德高为范的要求。
当然，作为15年前颁布的一项法规，除了上述内容外，《高等教育法》还有一些条文应体现最新理论创新成果，与时俱进地进行修订。如近年来，中外合作办学发展迅速，新修订的《高等教育法》应将中外联合办学纳入规范的范畴，等等。
(五)尽快修改《学位条例》
学位是根据某一国家意识形态的特点，为该国有关法律制度所规定，由国家或某种公认的教育机构授予给公民个人用以代表公民个人受教育水平的终身荣誉称号。以立法的形式来确立和完善学位制度，规范学位的层次、门类、标准、授予机构及授予程序等，对于确立学位的权威性和严肃性，促进各类专门人才的成长，确保教育公平的实现，具有重要意义。
2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《关于修改〈中华人民共和国学位条例〉的决定》，修正了有关内容。修改后的《学位条例》实施十年来，我国的学位工作又获得了长足进步。三级学位(学士、硕士、博士三级)授予单位不断增加，初步形成了适应国民经济和社会发展的多层次、多形式、学科门类基本齐全的高等教育体系。学位授予人数大幅增长，学位授予质量不断提高，学位工作在促进我国教育、经济、科技文化发展方面取得了显著的成绩。但是，在学位工作得到较大发展后的今天，十年前颁布的《学位条例》到了需要再次修改的时候了。
1.修改《学位条例》是建设创新型国家的迫切要求
我国已经明确提出建设和谐社会的目标，并提出到2020年建设成为创新型国家。这就需要进一步做好学位工作，培养大批拔尖创新人才。据有关学者研究，目前我国学位领域存在的主要问题有：
（1）许多相关概念未界定。随着高等教育的发展，出现了许多与学位有关的概念，需要在法律上做出明确的界定。
（2）学位分类体系不完善。中国现行学位制度中存在的一个重要问题是分类体系不完善，只有学位分学士、硕士、博士三级的简单规定，没有分清职业取向的专业学位与学术取向的科学学位之间的界限，对现行的MBA、MPA、教育硕士、工程硕士等专业学位均未做出相应的规范。
（3）学位评定、答辩、授予程序不够规范，很难维护学位申请者的合法权益和保证学位评定、答辩、授予程序的公正性。
（4）学位管理体制不合理。从目前的管理体制来看，中央政府对学位实行严格的计划管理，从学位授权审核到学科专业设置、学位评定、证书发放等几乎都纳入国家统一计划中，学校很少有自主权。这种行政化的管理限制了学校主动性的发挥，抑制了学校内部学术自由的发展。同时，省级政府对学位的管理职能在实际工作中显得越来越重要，但在法律上缺乏明确的规定。
（5）各主体之间的职责权限不清，权利义务不对等。在学位授予的整个组织结构中，存在多层授权关系，各主体之间的职责、权限相对模糊。《学位条例》中对于教育行政部门和教育管理者只强调职能的行使和权利的拥有，没有责任性的规定和义务性的约束；对学位申请者的权利和权利保障的途径缺少规定。
由于《学位条例》中存在以上诸多不完善之处，必然给学位工作和人才培养带来诸多不利影响。实践中出现的许多与学位有关的纠纷也常常困扰着我们。人们对修改《学位条例》的期待越来越迫切。因此，我们应当从构建和谐社会、建设创新型国家的高度，增强修改《学位条例》的紧迫感。
2.发达国家学位立法为我们提供了有益借鉴
学位制度是世界上大多数国家在高等教育阶段所通行的一种教育制度，学位立法也是各国教育立法的重要内容。英国和美国等普通法系国家是判例法国家，他们的学位法可以分为实体性内容和程序性内容两个部分。实体性的内容基本上由学校规定，程序性内容则由判例法和学校规定共同加以规范。法国和德国同属大陆法系国家，注重制定法和法律体系的完备，两个国家都不仅有国家层次的学位立法，而且有学校层次的立法。法国的国家学位立法内容最为详尽，法律文件数量也最多。法国对其大学学位制度的规定大约涉及30多个法令、政令和通知，它们共同构成国家学位立法的框架。日本至今仍保持着受德国法影响的传统理论和大陆法系法律制度的特征，其学位立法也分为国家立法和学校立法两个层次。
3.修改《学位条例》的主要条件已经基本成熟
一方面，现行的《学位条例》已经确立了我国学位制度的基本原则与框架，为制定学位法奠定了重要的基础；在20多年的实践中，已经积累了多方面的经验教训。另一方面，依法治国、依法治教已经成为各级政府和广大人民群众的共识。近几年的两会期间，不少全国人大代表、全国政协委员呼吁制定学位法，这就表明，人们越来越关心、越来越重视学位立法，这些都为修改学位法创造了良好的大环境。所以，当前修改《学位条例》的主要条件已经基本成熟。
建议将修改《学位条例》纳入新一届全国人大常委会立法计划；建议全国人大责成教育部组织相关部门和专家学者，在学习借鉴国外有关法律法规的基础上，抓紧修改《学位条例》；建议修改后的《学位条例》在主要内容上应与《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国教师法》和《中华人民共和国民办教育促进法》等教育法律相协调，并使之更具体、更有可操作性。
(六)用好《民办教育促进法》
《中华人民共和国民办教育促进法》于2002年12月28日在全国人大常委会获得通过。《民办教育促进法》的颁布实施，无疑是我国科教兴国的重大举措之一。我国作为教育大国，仅靠公办教育来培养人才是不行的。综观世界，美国、英国、德国、法国、日本、韩国等任何一个现代化的发达国家，无一不在大力发展公办教育的同时大力发展民办教育。民办教育是国家教育体系里不可或缺、发挥重要作用的一支力量，是实现教育公平的重要力量，国家有必要予以高度重视。建议：
(1)政府和社会应给予民办教育以真正的国民待遇，绝不能另眼相看。要把民办学校与公办学校同等看待，不能歧视，给民办教育一个良好的生存与发展空间，使民办教育真正成为科教兴国的重要生力军。
(2)民办教育兴办的时间短，经验不足，各级政府及教育行政主管部门应对其加大关注和扶持力度，为其创造规范发展的条件，在《教育法》和《民办教育促进法》等法律的范围内尽可能使民办学校做大做强(政府应提供一系列优惠政策，在土地、资金、师资等方面为民办教育做好服务及保障工作)。
(3)依法规范我国现有的民办各级各类学校，对民办教育资源进行合理配置。对不符合办学条件而又在规定期限内整改不力的，坚决予以取缔(特别是其中纯粹以盈利为目的的学校)。加强对民办学校的宏观管理和业务工作的指导，逐步使民办教育真正融入国家已有的教育体系。
(4)在认真科学地借鉴国外民办教育经验的基础上，根据不同地区的实际情况，稳步有序地发展民办教育，绝不能出现一哄而上的混乱局面。同时，在反思与总结我国民办教育十几年的发展经验与教训的基础上，把好民办教育的入口关，切实做好监督与管理，使民办教育在起步时就能规范发展。
(5)新闻媒体应加大对民办教育的宣传力度，对民办教育的好经验广而告之，对存在的问题也正确对待，让社会各界都来关心民办教育，使其在一个良好的社会氛围中健康发展。
(七)尽快制定《学校法》
《教育规划纲要》提出了建设现代学校制度的任务，指出：适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。但到目前为止，在我国的教育法规体系中，只有《教育法》，没有《学校法》，使学校独立法人地位一直未能确立，这既影响了学校自主办学的实施，也影响了学校内部治理结构的完善，制约了学校的办学活力，这是教育法律体系的重大缺陷。因此，加快制定《学校法》，以法律的形式来保障现代学校制度的建立，促进教育公平，已成为贯彻落实《教育规划纲要》一项急迫的任务。
1.现代学校制度建设亟须制定《学校法》
现代学校制度建设的两大体制性障碍呼唤制定《学校法》。
（1）教育管理体制障碍。在传统的计划经济模式中，制度决定了政府必须包揽一切事务。对学校而言，办学经费的分配、教育资源的配置等都由政府决定，从投入到产出的整个教育过程附属于政府的行政命令。这样政府就成了大校长，学校不能成为真正独立的法人实体，办学缺乏个性和特色。之所以出现这种局面，根本的是政府与学校权责边界不清，政事不分，管办一体，没有各归其位。如果这种状况不改变，我们现在设计的许多改革设想，提出的各项任务，在实施过程中就会被这一关口体制所梗阻。《教育规划纲要》征求意见稿中提出的探索管办分离政校分开，首要的是办，只有办的问题解决好了，才能实现真正的分。解决办的问题，最迫切、最需要的是加快《学校法》的立法进程，靠法律破解制度困境。
（2）学校组织体制障碍。在市场经济的迅速发展中，学校内部组织结构及其职责权限划分不合理、不完善的弊端已经反映出来了。如原有的学校组织是与计划相匹配的，适应于常规运行，但在学校的经营发展中往往显得无能为力；在现代学校建设的引领下，学校必须构建与发展相一致的组织，而这些组织具有何种职能，相互之间如何制衡等都需要明确。管理学的基本常识是，结构决定功能，学校组织体制的阻碍，事实上已经影响了学校功能的正常发挥。再以中小学校长负责制为例，校长的法人地位在什么范围内体现出来，什么应该负责，什么不应该负责等问题也已经成为广大校长的困惑。
2.法律体系的完善需要制定《学校法》
从我国现行教育法律法规体系来看，我国现有的《教育法》、《义务教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》和《教师法》等大多从宏观、原则上对国家的基本教育制度、学校、教师的权利义务进行了规定，主要都是调整国家对教育进行宏观管理方面的教育社会关系，它们的规定既笼统又简单，原则性强，可操作性差。而教育关系主要包括三个方面的关系，即国家与学校之间的关系、国家与教育者(包括学校和教师)之间的关系和教育者与受教育者(即学生)之间的关系。上述法律只解决了国家与教育者和受教育者之间的关系，而没有解决教育者与受教育者之间的关系。因此，目前我国的教育法规体系中存在法律空白，亟待弥补。
3.制定《学校法》是国际教育的发展趋势
欧美和日本等教育法制发达国家在上述教育基本法的前提下，一般都制定了《学校法》或《学校教育法》，它们的经验值得借鉴。
随着国家民主与法制建设进程的加快，管理重心的不断下移，如何促进学校自主发展，建设现代学校制度已成为教育改革的一个热点问题。我们认为，没有《学校法》，整个国家的教育法律体系是不健全的，也不可能建立真正意义上的现代学校制度，学校不能获得新的发展。学校是现代社会的一个基本组织并且有着独特的运作程序，需要得到一定的法律保护和支撑。
具体有如下建议：
(1)建议全国人大尽快将《学校法》立法纳入全国人大新一届五年立法规划。
(2)《学校法》的基本法律框架与内容，根据学校工作的需要与立法的一般要求，至少应该包括立法总则、立法指导思想、管理部门职责、学校自身职责、法律责任、附则等。
(3)从法律上讲，《学校法》的核心问题就是解决学校办学与发展的权利和义务问题，这里涉及学校与政府、学校与社区、学校与校长、学校与教师、学校与学生等多方面的教育法律关系。
第一，《学校法》应赋予学校办学自主权，首要的任务是要厘清政府有关部门和学校的责任，理顺教育管理体制。在学校与政府的关系上，核心是学校的独立经营权与政府产权的分离；学校与社区的关系是解决学校功能转变的双向服务责任问题；学校与校长的关系核心问题是学校与校长之间的协约约束，取消职校行政级别；学校与学生的关系则是学校执行教育方针的法律体现。要具体规定不同类型学校发展的自主权，体现出各级各类教育的差异和办学主体的利益，只有具体，才具有可操作性。
第二，《学校法》不仅应该对学校办学自主权做出规定，而且要对政府的管理权限做出规定。只有政府首先真正转变职能，承担起公共服务的角色，学校才可能实现自主发展。应明确政府及其有关部门在学校经费拨付标准、拨款机制、效益监督，学校教师招聘流程、职称评聘，对学校办学质量监管的标准、途径以及校长的管理等方面的责任。要按照十七大关于加快建立决策、执行、监督体系的要求，加强人大对政府在经费、教师、学校建设、育人环境等关键问题上的监督，落实《规划纲要》提出的问责制，强化政府在兴办教育、改善民生中的责任。
第三，《学校法》明确学校要尽快建立比较科学的内部治理结构。《学校法》对学校发展自主权的规定，既应包括学校与政府之间权利与义务的关系，还应对学校与校长、学校与教师、学校与学生之间等方面的权利与义务关系做出规定，使教师和学生依法参与学校决策。重点是广大中小学要在经费使用、教师聘任、教学改革、学校安全等方面实行真正意义上的校长负责制。同时要按照建立现代学校制度的要求，建立学校民主管理、民主监督机制。对学校办学的监督除了主管部门外，还要引入相关利益责任方的参与监督，学生和家长、社区代表必须在学校监督方面发挥应有作用。在当前我国教育改革与学校发展背景下，《学校法》应该对学校设置、课程教学及其质量监控评估等方面做出具体规定。
第四，应处理好《学校法》与其他教育法规的关系。《学校法》必须遵守《教育法》的基本精神，与《义务教育法》和《教师法》相一致。《学校法》的目的是把学校还给学校，法律应该为教育改革服务，保证现代学校自主发展，这是由我国教育改革的背景与教育法制建设的基础决定的。
总之，应加快制定《学校法》，以便理顺教育管理体制，建立现代学校制度，使政府从直接管理转向间接管理，促进学校自主发展，推进教育公平和社会公平。
(八)尽快制定《校园安全法》
近年来，随着幼儿园、中小学校园乃至大学校园发生人身损害案件的逐年增加，社会各界要求制定《校园安全法》的呼声也越来越强烈。仅从法律服务市场调查就获知，为与学校有关人身损害案件作法律咨询、代理法律事务的业务正与日俱增。现在越来越多的犯罪黑手开始伸向校园。目前校园安全管理机构很不健全，许多学校特别是一些偏远地区的中小学，校园安全管理工作几乎是空白，抵御侵害的能力差。笔者深切感受到发生此类案件对学校、学生、家长带来的困惑、烦恼、尴尬和负担，特别是对学校正常教育秩序带来的严重负面影响，给教育事业造成的危害不容低估，也影响到教育公平的推进。因此，制定《校园安全法》已刻不容缓。
1.制定《校园安全法》是社会发展的必然结果
任何法律的出现，都是社会发展到一定历史阶段的产物。改革开放三十多年来，在我国经济飞速发展的同时，违法犯罪也大幅增加，社会治安状况日益严重。校园是社会的缩影，也难以置身事外，有关在校各种学生人身损害案件也逐年增多。越来越多的学校被推上被告席，并被判承担赔偿责任。校园人身伤害事故频频发生，既严重威胁到广大学生的人身安全，又严重影响学校正常教育秩序，增加了学校的经济负担；同时也给学生家庭和社会带来了不安定因素。为了尽快减少在校学生的伤亡事件，合理规范、分解学校、家长、当事人及社会的责任，迫切需要制定《校园安全法》。
2.制定《校园安全法》是健全法制的客观必要
目前有关对在校学生合法权益的法律保护规定，散见于《宪法》、《民法通则》、《未成年人保护法》、《义务教育法》、《教师法》之中。但这些法律对在校学生合法权益保护的规定既不具体，又有严重法律空白。这几部法律均没有涉及对在校学生人身损害案件的归责原则、处理标准，对学校应履行的具体管理职能规定得不具体，对学校是否应承担监护责任或承担多大监护责任没有规定。现亟须通过制定详尽、具体、针对性强的校园安全法来解决这些问题。
3.制定《校园安全法》有助于完善学校教育功能，强化监护责任
目前我国在校学生特别是中小学生大多是独生子女，对他们实施强有力的监护意义重大，社会、家庭、学校应该共同履行职责。中小学生在校就读期间，部分监护权应该转移到学校，学校在履行教书育人职责的同时，应该担当起合理监护职责，为学生提供安全的学习环境，避免在校就读期间出现监护真空，从而有效减少伤害事件的发生，更有益于学生的健康成长。学校不是无限法人责任主体，有些不属于学校的责任，也需要厘定明晰，分清责任，在学校与社会及学生、家长之间保持一个平衡。
4.制定《校园安全法》便于司法实践中的实际操作
法院在审理在校中小学生伤害赔偿纠纷案件时，一直主要依据《民法通则》，由于《民法通则》只是对一般的人身伤害赔偿作了原则性的规定，因而法院在审理这类特殊案件时，缺乏可以直接适用的法律依据，法官自由裁量比重较大，因此也形成各地法院审理这类案件结果的极不一致。显然这不利于司法统一，不便于司法实际操作。
综上所述，为了切实保护在校学生特别是中小学生的人身安全，明确学校应履行的监护职责，达到既保护在校学生人身不受伤害，又能维护学校的合法权益，促进教育事业健康有序发展，提出以下建议：
(1)全国人大常委会高度重视《校园安全法》的制定，将之纳入新一届全国人大常委会的立法日程。请全国人大常委会委托教育部牵头，公安部、司法部及相关部门共同参与起草《校园安全法》，尽快启动立法程序。
(2)该法大体框架为：总纲、校园管理机构、校园安全预防措施、校园安全事故处理、校园安全事故处理监督、法律责任和附则。
(3)立法原则为：公正、合法、及时，有利于保护在校学生权益、校方权益、校园的正常教学秩序。
(4)应明确教育行政主管部门设有专门机构和人员管理校园安全，并且赋予学校保卫部门及工作人员一定的执法权。
(5)该法明确学校在进行教育教学活动的同时，负有对学生进行安全教育、管理和保护的职责，并要求学校建立、健全各项管理和保护学生的规章制度。
(6)该法规范校园安全的国家主管机关、地方主管部门、学校法定代表人的职责。因管理不力或失职、过错责任造成社会不良影响、重大财产损失或者严重人身伤亡的，应承担相应的行政责任和法律责任。
(7)该法规范各级公安部门对校园安全保卫机构的执法活动，因放任不管，或指导、监督不力而造成严重后果的，应承担行政责任和法律责任。
(8)该法规范学校所在市、区或县人民政府因管理不力或失察、失职造成校园周边环境恶劣、严重影响校园安全和教学、科研、工作、生活秩序的，应承担相应行政责任和法律责任。
(9)该法规范和厘清校园责任事故的概念、内涵与外延，科学界定学校责任、家长责任及其他责任主体的责任范围、轻重、大小，应明确学校不是无限责任主体，而是有限责任主体。
(10)该法规范校园安全的预防措施，形成较为可行的校园预警系统。
(11)该法规范校园安全事故处理的监督内容，以使该法能在实际生活中使用，以发挥其应有的功能。
(九)尽快制定《学前教育法》
近年来，我国学前教育事业在各级党委、政府的重视下，有了较大的发展，但入园难、入园贵等问题十分突出，总体上仍然滞后于经济、社会和教育事业的发展需要，不能满足人民群众日益增长的学前教育需求。据统计，2012年全国学前三年毛入园率仅为64.5%，在我国各级基础教育中，普及率是最低的。从质量发展来看，也难以尽如人意。近年来，10万元天价幼儿园、3万~10万高额赞助费、学前教育小学化以及黑幼儿园和无证幼儿园等新闻屡见报端，学前教育收费乱象、教学内容小学化等现象愈演愈烈，已经严重影响到我国学龄前儿童心智的培育，制约了学前教育的健康发展。学前教育已成为我国整个教育体系和推进教育公平的短板。而且，随着经济体制改革的发展，学前教育正逐渐失去其公益性，其突出的表现是公办幼儿园的减少。2004年，全国民办幼儿园机构数超过了公办幼儿园的机构数。民间资本似乎更看重学前教育这块蛋糕带来的利润，忽视了学前教育具有非营利的公益性质。
1.我国学前教育发展滞后的原因
我国学前教育发展滞后，有着深刻的体制方面的原因。
（1）原有的办园体制、管理体制发生变化，新的学前教育体系尚未建立。一方面，学前行政管理力量不足，幼教管理工作缺乏有效保障。学前教育工作的管理力量非常薄弱，绝大多数的管理干部身兼数职，难以履行基本管理职能。这种状况严重削弱了对幼教事业的领导与管理，更无法有效面对一些新情况、新问题。另一方面，随着经济体制的改革，企事业单位逐步分离社会职能，曾经是城市学前教育主力军的企事业单位办园逐步与原单位分离或停办，这造成了城市幼儿园数量的迅速减少。企事业单位办园与原主办单位分离后，性质归属不清，主要靠自收自支维持生存，使得这部分幼儿园教育质量缺乏保障。学前教育作为社会的公益事业，缺乏良好的外部环境。
（2）国家对学前教育的投入严重不足，学前教育发展缺乏经费保障。近些年，我国对学前教育的投入只占教育总预算中的1.2%到1.3%之间。一方面，一些行政管理部门把幼儿园当作唐僧肉和创收基地，给本来就步履维艰的学前教育事业造成了很大困难。另一方面，一些地方盲目采用企业改制的做法，将公办园强行改制，对其实行断奶、改制、停拨教师人头费。一些地方甚至卖园风盛行，将幼儿园产权变卖给个人，造成了国家教育资源的大量流失，导致幼儿受教育权受到严重侵害。经费匮乏，幼儿教育事业发展缺乏基本的经费保障，导致城市幼儿园大量关闭，农村幼儿园数量更是急剧减少。
（3）教师身份不落实，待遇缺乏保障，师资队伍不稳定。由于主客观诸多因素的影响，我国幼儿教师的待遇仍普遍偏低。原先由教育部门拨款办的幼儿园，改为自收自支后，因不能从幼儿身上盈利，难以为继，教师工资和待遇严重下降。此种状况如不尽快加以有效的调控与控制，无疑会造成教师队伍的严重流失与不稳定，直接导致教育质量严重下降，造成幼教事业的严重滑坡。
（4）各种社会力量办园缺乏相应规范。社会力量办园在一定程度上缓解了在学前教育事业上政府投入不足的矛盾，但对这些幼儿园的承办者资格、办园条件、教师资质、登记注册、办园质量、收费标准、视导评估等尚缺乏有效管理与规范，办园的条件、权利和行为也缺乏应有的规范与保障。这既不利于很好保障社会力量办园的质量，也不能很好地保障其权益，严重影响社会力量办学的积极性。
学前教育改革发展中呈现出来的特点与问题，有必要通过立法等途径尽快加以研究和解决。从法律法规方面来看，目前，我国学前教育主要依据十几年前颁布的《幼儿园管理条例》、《幼儿园工作规程》等行政规定，缺乏法律的权威，其内容也无法解决经济体制和社会结构转型带来的一系列新问题，远远不能满足幼教事业发展的需要。
笔者认为，学前教育矛盾的根本原因在于当前我国学前教育法律地位不明确，导致管理体制和投入体制不顺，政府责任不清，难以建立健康的学前教育管理秩序。因此，要加快学前教育立法进程，抓紧研究制定《学前教育法》。这是解决我国当前学前教育事业发展中诸多突出问题，促进学前教育事业健康可持续发展的迫切需要和根本保障。
2.我国《学前教育法》的立法条件已经成熟
当前，我国学前教育立法面临着良好的契机，《学前教育法》立法条件已经成熟。具体表现如下：
一是党和政府越来越重视学前教育，学前教育受到越来越多的人的关注。
1998年，学前教育被列入《面向21世纪教育振兴行动计划》。1999年，中共中央国务院《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》充分肯定了学前教育在素质教育中第一环的基础地位，表明学前教育问题已引起党和国家领导人的高度重视。2001年，在十五计划中，明确指出要大力发展学前教育。2010年6月，胡锦涛指出，在贯彻落实《教育规划纲要》时，要专题研究学前教育问题，首先解决‘入托难’的问题；11月3日，国务院召开常务会议专门研究学前教育工作；11月21日，国务院下发了《关于当前发展学前教育的若干意见》，提出了加快学前教育发展的十条政策措施(简称国十条)；12月1日，国务院又召开全国学前教育工作电视电话会议，专题部署学前教育发展。国家教育主管部门已按照国十条要求制定和实施学前教育三年行动计划。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出了2020年基本普及学前教育的发展规划目标和战略举措，对政府责任、办学体制、投入机制、机构监管等问题做出了明确规定。而且，明确政府发展学前教育职责已经列入国家教育体制改革试点工作，鼓励各地加大投入，大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园，摸索和推广发展学前教育的经验。2010年11月，温家宝在就学前教育发展做专题调研时明确指出，要通过立法把发展学前教育纳入法制轨道。这为加快学前教育的立法进程奠定了良好的基础。
二是《学前教育法》立法已经具备很好的前期工作基础。
从2004年开始，全国人大教科文卫委员会、中编办、教育部等部门先后到江西、江苏、山东、河北进行学前教育立法调研，了解各地在学前教育事业发展和管理方面的经验和问题，梳理了立法需要研究和解决的问题，为正式启动立法工作做了基础性的工作。2009年学前教育立法正式纳入《全国教育事业十一五发展规划》和教育部十一五立法计划。目前，教育部基础教育司和法规司已组成专家组，并委托相关机构成立了学前教育立法课题组，就学前教育立法国际比较、当前各地学前教育发展的经验和问题以及《学前教育法》草稿的起草等开展调研，取得了阶段性进展。此外，随着《教育法》、《义务教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》等教育法律的颁布和实施，《教育法》所规定的四个独立学制阶段中，只有学前教育没有立法。到目前为止，教育领域的法律框架已基本建立，各个方面有条件集中力量制定学前教育法，可资借鉴的经验也比较丰富。
三是学前教育重大问题研究为立法提供了参考和依据。
2011年以来，教育部针对各地蔓延的公办幼儿园转制风、幼儿园的高收费、乱收费以及教师队伍问题、幼儿园安全管理问题等开展政策调研，围绕企事业单位办园改革、农村学前教育、民办幼儿园管理等开展了多次专题调研，同时委托相关研究机构和高校有针对性地开展一系列政策研究，并对宿迁、广州、深圳等在全国有重大影响的地方幼教政策与实践开展调研。早在2010年教育部就把学前教育发展研究纳入重大研究课题，对学前教育的发展战略和重大问题进行研究。这些研究对立法的科学性和针对性提供了有力的保障。
四是国际国内学前教育的立法经验可提供有价值的借鉴。
制定法律以保障和促进学前教育发展，已成为国际性趋势。当前世界各国，尤其是一些发达国家，为了应对21世纪激烈的竞争和挑战，都非常重视发展本国学前教育。美国、澳大利亚等学前教育立法于20世纪70年代已经完成，《美国2000年教育目标法》将发展学前教育列在国家教育目标的首位，明确规定所有美国儿童都要有良好的学前准备。英国、德国、法国、日本、韩国、印度、朝鲜以及中国台湾地区也都在20世纪七八十年代就制定了专门的学前教育法律。近些年，一些地方人大也在学前教育立法方面做了很多工作。目前，江苏、北京、青岛、广州、上海等省市已制定了《学前教育条例》，山东等省市也即将完成学前教育立法工作。这些先后制定、实施的地方性法规，已为制定学前教育法律提供了相当的基础，为全国性的立法提供了重要的经验与参考。
五是各地因地制宜，创新学前教育事业发展模式，为立法提供了有益的依据。
面对经济体制改革带来的困难和挑战，各地在普及九年义务教育后，因地制宜，改革创新，积极探索学前教育发展和改革的新举措。河北省充分利用农村中小学布局调整的富余校舍和教师资源推进农村规范化幼儿园建设，建立了以公办为主的农村学前教育新体制，短时期内实现了全省幼教事业的跨越式发展；上海市政府制定学前教育三年行动计划，从城市教育费附加中核拨一定比例用于扶持农村幼儿园建设、补助幼儿园生均公用经费和教师工资，推动城乡学前教育均衡发展；辽宁省政府把农村乡镇中心幼儿园列入事业单位管理，统筹解决农村幼儿教师编制，切实解决农村学前教育发展面临的问题；浙江省政府出台政策，加大财政投入，明确县级幼教财政性投入占教育投入的比例，设立专项资金资助贫困家庭儿童入园；贵州省政府通过贴息贷款的方式扶持农村乡镇中心幼儿园建设；山东省东营市率先提出今后五年实行包括学前三年教育在内的12年免费教育；辽宁、上海、北京、天津、青岛等省、市率先实行0~6岁一体化管理，充分利用幼儿园的资源优势，开展0~3岁婴幼儿早期教育服务等等，积累了很好的经验。
另外，我国是《儿童权利公约》的签署国，向全世界做出了保障儿童教育、发展等基本权利的承诺。在当前国力极大增强之际，建议国家加快幼儿教育立法进程，尽快制定《学前教育法》，争取在十二五期间基本完成。通过立法，以使幼教事业发展和办学行为有法可依，依法保障学前教育事业的健康、有序发展。建议如下：
第一，建议全国人大常委会将《学前教育法》纳入新一届立法规划。
第二，考虑到学前教育发展的需要与立法的一般要求，建议《学前教育法》至少包括立法总则、立法指导思想、管理部门的职责、幼儿园的职责、法律责任、附则等内容。
第三，关于《学前教育法》的基本内容。当前，随着社会的发展，我国学前教育发展不足的矛盾日益突出。为了从根本上确立学前教育在提高国民素质中的基础性和公益性地位，为学前教育的发展提供法律依据和保彰，建议有关部门在制定《学前教育法》时，应解决好以下问题：
(1)明确学前教育的法律地位和发展方针。明确学前教育的性质、宗旨及其在国家教育事业中的地位。学前教育是国家基础教育的基础，是国家学制的一个独立阶段和基础教育的起始阶段，是一项社会公益事业，是公共教育服务的重要组成。同时，鉴于我国学前教育的发展现状和我国的现实国情，应确立政府主导、社会广泛参与，公共财政支撑、多渠道投入相结合，公办民办共同发展的学前教育事业发展基本方针，建立公办为主，公办民办共同发展的办园体制。基于我国国情，城乡差距显著，城乡实行不同的办园体制：农村地区以政府投入、政府办园为主，同时鼓励和支持社会力量到农村举办幼儿园；城市、县城地区则应以多种形式办园，在加大政府投入的同时，广泛发动和引导社会各方面力量进行多渠道投入，形成公办和民办共同有序发展的格局。
(2)建立以公共财政为支撑的学前教育投入机制。加大公共财政投入，明确规定在中央和地方各级财政性教育预算中设立学前教育专项经费，并逐年加大各级政府教育财政性投入中学前教育经费的比例；明确中央和地方各级财政每年新增教育经费优先投向农村学前教育；确立城市和农村学前教育事业发展不同的投入体制：城市实行政府投入、社会支持及家长分担教育成本的投入体制，贫困农村和少数民族地区学前教育发展则以政府投入为主，同时，明确建立政府和家长共同承担的成本分担机制；明确政府在学前教育领域的公共服务责任，体现学前教育事业的公益性，适时把学前教育纳入义务教育范畴。
(3)明确学前教育的管理体制与机构。明确规定中央、省(自治区、直辖市)、地(市)、县(市、区)应设立学前教育专门行政管理机构，县级及以上政府机构要至少有一名专职干部负责学前教育的管理。在各省、市级教育主管部门设立专门的学前教育管理机构的基础上，把发展学前教育事业列入国家和各级政府经济和社会发展计划，并明确规定教育、财政、人事、劳动保障和卫生等相关部门的职责。要逐步形成在政府统筹领导下，教育行政部门主管、社会各有关部门支持配合、社区各类学前教育机构和家长共同参与的学前教育体系。明确幼儿园的审批权由教育主管部门行使，新建幼儿园必须达到国家标准。明确幼儿园登记注册、审批与管理、撤销的程序与要求。禁止工商、民政等部门审批民办幼儿园，杜绝多头管理的混乱。提出鼓励和支持残疾儿童、贫困地区儿童和少数民族儿童学前教育的相关支持政策。建立优先保障农村和弱势群体学前教育、保障教育公平的机制与制度。根据经济社会发展的阶段和人民群众的期待与实际承受能力，重建学前教育的发展机制。区分公办、民办体制和责任的不同，分类进行规范和引导，建立健康的学前教育秩序。明确学前教育托幼机构是公益性非营利教育机构的性质。保证公办学前教育机构满足广大人民群众的需要，实现幼者有其园，保障学前教育阶段的教育公平。
(4)明确学前教育国家标准，建立标准的动态更新机制。鉴于学前教育公办与民办园并存且民办园占有相当的比例，为保证学前教育质量，要明确学前教育机构的举办标准，特别是要明确建筑、设备、设施、从业人员、安全、卫生、教育等方面的国家标准，明确资质要求与准入要求，并确立根据经济社会和教育事业发展动态更新的机制，以保障学前教育的质量。
(5)明确公办幼儿园教师编制标准和办法，保障教师的合法权益。明确规定幼儿教育从业人员特别是教师的资格、职责与权利、身份与地位、聘任与考核等要求，明确幼儿园教师应当享受与中小学教师同等的政治、经济待遇，并对其责任、义务、工资、福利、医疗、养老与失业保险、职称、培训等基本权益作出明确规定，加强对学前教师队伍的建设。
(6)明确学前教育机构中学龄前儿童的权利，制定幼儿教育课程标准。现阶段，学前教育的盲区、误区都特别多，相对任何阶段的教育都很弱势。幼儿课程设置没有统一标准，县级以下幼儿教育还停留在低级阶段，各自为政，随意性极大，又无人问津和督导。因此，应立法规定学前教育课程标准和实施纲要，明确学前教育机构中学龄前儿童的权利，制定幼儿教育课程标准，坚决杜绝学前教育小学化。
(7)建立学前教育的督导评估与问责制度。明确建立学前教育事业发展与质量评估制度，建立健全学前教育发展的督导和问责制度。一方面，将各级政府发展学前教育的职责及其落实情况、规划实施、经费投入及教师编制待遇培训等落实和队伍建设情况等作为考核各级政府、教育行政管理部门及其领导的重要内容。另一方面，明确规定建立学前教育质量评价制度，加大对各级幼儿园的教育质量评估和监督，防止学前教育小学化和繁杂化，建立科学的学前教育课程体系，建立视导、督导和问责制度。同时，明确规定学前教育机构的监督机构及其违法行为的处理机制。
(十)尽快制定《特殊教育法》
受教育权是人最基本的权利之一，然而，人类对于残疾的理解与认识却经历了许多曲折。
18世纪末，在文艺复兴、工业革命以及法国启蒙思想运动的影响下，自由、平等、博爱的价值观在欧洲得以确立，针对残疾人的系统的学校教育才得以产生。
据联合国教科文组织统计，至少有超过52个国家近140部法律是专门针对残疾问题的。除了上述提到的美英法律之外，在美国，还有1973年颁布的《1973年职业康复法案第504款》、1990年的《美国残疾人法案》以及1990年的《卡尔·帕金斯职业教育法案修正案》等。仅从1827到1975年间，美国就出台了175部专门针对残疾人的法律。意大利不仅在1971年颁布了《社会福利法案》，而且在1977年颁布517法案以保障残疾人士在普通学校接受教育并获得必要的支持与服务。日本1956年颁布《公立学校为残障儿童提供服务的特殊办法法案》。在中国台湾地区，1980年颁布了《残障福利法》，1984年又颁布了《特殊教育法》，对残障人士的教育与社会福利都进行了详细的规定。我国香港特别行政区于1977年发表《群策群力，将残障人士融入社区的白皮书》，强调政府与非政府组织为残疾儿童提供康复等服务。所有这些法律中都列入了包括残疾人在内的人人都有平等接受教育的权利的条文，更重要的是都对特殊教育需要儿童的教育安置形式、残疾的鉴定方法与程序、教学内容与方法、课程调整、教学评估、财政与资源等进行了详细的规定。
中华民族自古以来就有 尊老、慈幼、扶弱、助残的优秀传统。早在2000多年以前，当欧洲人(如斯巴达人)还在遗弃或杀戮残疾人时，中国一些先贤就倡导公众应该关心残疾人。新中国成立以后，特别是改革开放以来，特殊教育事业有了巨大的发展。我国宪法明确规定国家和社会帮助安抚盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。1986年通过的《义务教育法》规定地方和各级人民政府为盲、聋哑和弱智的儿童、少年举办特殊教育学校(班)。全国人大于1990年通过了《中华人民共和国残疾人保障法》，在其第三章里专门对残疾人的教育进行了规定。1995年全国人大通过的《教育法》中规定国家扶持和发展残疾人教育事业。除此之外，国务院、教育部联合其他部委颁布了一系列政策文件，例如，1989年的《关于发展特殊教育的若干意见》、1994年的《残疾人教育条例》与《关于开展残疾少年儿童随班就读工作的试行办法》等。这些法律与政策文件对于推动我国特殊教育事业的发展起到了重要的作用。
从全球特殊教育发展的趋势与人权发展的角度看，通过立法实施特殊教育、促进教育公平已成为现代教育事业的一个重要组成部分，并成为衡量一个国家残疾人特殊教育需要是否得到满足、参与机会是否平等、是否享受平等人权的基本尺度。我国残疾人受教育程度低，目前特殊教育实施过程中出现的诸多问题，都与缺乏法律手段对相关部门、组织、群体、人员的权利与义务进行规范有关。因此，建议：
第一，请全国人大常委会将制定《中华人民共和国特殊教育法》纳入新一届全国人大常委会立法议程。
第二，请全国人大常委会委托教育部牵头，民政部、卫生部、财政部等政府部门以及中残联等相关社会组织参与，共同组织相关专家组成起草小组，在广泛调查研究国内外相关法律文献基础上，结合中国国情尽快拟定《中华人民共和国特殊教育法》草案。
第三，《特殊教育法》制定应该遵循的原则。
(1)教育公平的原则，即所有公民都有平等接受教育的权利。
(2)适当教育的原则，即所有儿童都有权接受适合他们自己独特学习需要的、高质量的教育。
(3)社会公正的原则，即特殊教育需要儿童的教育是体现一个国家文明发展水平的重要标志，是实现社会平等与公正，建设和谐社会的重要内容。
第四，《特殊教育法》应包含的内容。
(1)对公立学校包括特殊学校与普通学校平等接受特殊教育需要儿童，保证特殊教育需要儿童接受九年义务教育以及高中阶段教育、高等教育的权利。
(2)对各级地方政府、社会组织、教育管理机构及其他政府部门、学校承担教育特殊教育需要儿童的义务与办法制定具有约束性的条款。
(3)对特殊教育需要的类别与定义进行严格的规范，应包含残障的多种类别，并反映特殊教育研究最新发展的成果。
(4)对残疾的鉴定小组成员构成、鉴定人员的资格、鉴定的原则与程序进行严格的规范。
(5)对特殊教育的师资培训进行系统的规定，明确各级师范院校以及教育培养机构的各级学位教育、教师培训课程中应包含的特殊教育课程模块。
(6)对残疾儿童教育的财政投入、教学资源保障、各类学校应提供的设施与支持进行严格的规定。
(7)对残疾儿童教育的教育安置形式、入学条件、学制、教材、教学内容与方法、课程调整、教学评估手段、升学、职业教育的形式等进行详细的规定。
(8)对区(县)、乡乃至学校针对特殊教育需要儿童建立资源教室的条件、标准、服务对象与内容以及对资源教室教师的数量与资格进行规定。
(9)对残疾儿童入学后生活，即学校与相关就业指导、康复、福利部门的衔接进行规定。
(10)对高中阶段的特殊教育需要的学生的入学条件、教学要求与评估、教学资源、管理、环境与设施(如教学楼的无障碍通道设计)的改善进行规定。
第五，广泛进行宣传。
残疾少年儿童教育是提高整个民族素质不可缺少的一部分，是实施联合国提出的全民教育目标的重要举措，是体现我国文明发展水平的标志，是建立和谐社会的必然要求，是实现我国人权平等事业进步的重要步骤。
(十一)尽快制定《教育投入保障法 》
近年来，中央和地方政府总体上对教育经费的投入持续大幅增长。2001—2010年，教育支出占财政支出的比重从14.3%提高到15.8%，已成为公共财政的第一大支出。尽管如此，据教育部发布的统计数据，我国教育经费总量缺口巨大。在依法落实《教育法》所规定的三个增长的要求上，特别是教育财政拨款的增长高于同级财政经常性收入的增长上，还有相当大的距离。我国教育经费投入不足并长期低于20世纪80年代的世界平均水平，是不争的事实，成为制约和影响我国教育事业健康、迅速发展的深层次因素。教育经费长期投入不足，其中的一个重要原因是教育投入缺乏刚性的法律保障措施。各地每年的教育经费是否足额到位，完全视领导是否重视教育而定。因此，制定《教育投入保障法》，用法律的形式把保障教育经费投入的长效机制确定下来，为教育公平实现提供重要保障，刻不容缓。
1.为什么要制定《教育投入保障法》
第一，教育改革和发展的客观现实和教育经费总量的严重不足要求尽快制定《教育投入保障法》。
充足而合理的教育经费投入是教育改革和发展顺利推进的重要保证。多年来，教育经费投入不足一直是制约我国教育事业发展的重要瓶颈。在各项教育事业中，因经费投入不足而导致的各种弊端日益显现，有的呈愈演愈烈之势，严重危及我国教育事业的健康发展。保证各级政府教育经费的合理投入，实现教育经费投入的三个增长，是解决教育投入不足问题的根本途径。
然而，从1995年至今，据教育部、财政部、国家统计局每年发布的教育经费投入统计，全国有相当一部分省份的教育财政拨款的增长率低于同级财政经常性收入的增长率，一些地方甚至出现了下降现象。没有刚性的指标，在财政经费有限的前提下，各级政府及其官员更愿意将财政经费投入到更容易出政绩的事业上。而与城市建设和经济建设等容易出政绩的近功相比，办教育毕竟是一件远功，其成效要若干年以后才能显现出来。这种情况下，要各级政府都自觉地加大教育经费的投入力度，是不太现实的。因此，制定《教育投入保障法》，并将财政性教育经费投入增长纳入各级地方政府的政绩考核指标，不失为保证政府教育经费投入增长的有效办法。
第二，解决各地教育发展严重不平衡，教育经费投入不均的问题，需要制定《教育投入保障法》。
国家教育投入不足，国家财政缺乏必要的教育平衡能力与协调机制，导致教育经费分配不均，教育经费支出的地区差异更显突出，引发教育不公平现象加剧。教育部的统计数据表明，我国地区间、城乡间、学校间生均经费差距比较大，即便是义务教育，地区间教育财政资源分配的不均等也达到了惊人程度。
教育经费分配不均造成了区域之间、城乡之间教育经费、教学条件的巨大差距，使入学率特别是教育质量产生巨大差距。20世纪末，北京、上海已经普及高中阶段教育，高等教育毛入学率达到40％左右，而贵州初中毛入学率只有52％左右，西藏更是不到20％。教育投入不均导致的地区间教育发展水平的不平衡，已成为制约我国教育事业发展的主要因素。
财政性教育经费投入在教育系统内的分配也不均衡。主要表现在两个方面：一是教育财力在三级教育间的分配比例严重失调。高等教育所占经费较大，基础教育投入经费相对较少。实际上，高等教育与基础教育生均占有教育经费差距仍然巨大。教育资源过分向高等教育倾斜，造成各级各类教育非均衡的发展，影响了国民素质的整体提高，制约了各种初等和中等专门人才的培养，使中国面临技术人才，特别是熟练劳动力等人力资本大量短缺的局面。二是同级学校之间分配不均。特别是基础教育中的事实上的重点学校与一般普通薄弱学校经费分配不均，高教中的本科院校与高职院校，教育部及其他部委直属高校与地方省属高校之间，不同地域高校之间教育经费投入差距巨大。导致高校办学经费苦乐不均现象非常严重。
教育投入不均衡，导致教育质量和教育水平的巨大差异，又引发受教育机会不公平现象的加剧。
第三，实现教育经费投入机制的多元化需要制定《教育投入保障法》。
《教育规划纲要》指出：民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量。补充国家财政性教育经费的不足，是民办教育蓬勃发展的重要逻辑起点。今天国家财政性教育经费增幅巨大且有望在未来进一步增长，但从教育发展的需求和人民群众对教育的更高要求来看，无论是中央还是地方财政性教育经费，总体上将长期面临教育经费不足的状态。全国地市级以下的教育经费支出仍然是地方政府背负的沉重负担，同时，各地财政性教育经费支出的实际水平差异悬殊。因此，拓展和引导社会资本以多种方式进入教育领域，仍然是各级政府的长期选择，不是一时之计。
目前，国家对多元化筹措教育资金的政策扶持力度不够。我国税收政策对个人、企业和社会扩大对教育投资的激励效果不明显。虽然颁布了有关捐赠法规，但在具体税收优惠政策上并没有明确规定。目前只是实行税前从所得中全额扣除捐赠额，至于鼓励社会捐赠的其他税收优惠则未提及。在我国现行税制中，为促进教育发展而规定的税收优惠税种，在形式与种类上比较单一，适用与受益范围比较窄，主要体现在个人所得税制和企业所得税制中，有关教育的减免税规定过于粗糙，缺乏较强的针对性与灵活性，对鼓励社会投资办学的激励有限。
民营资本在教育中的投入和使用也遇到了不少问题。如在法人制度上，现在的民办学校普遍登记为民办非事业单位，在法人属性上与公办学校得不到同等的对待，从而使许多对民办教育的鼓励政策诸如税收政策、资产属性、教师权益、合理回报等重要问题难以落实。特别是在税收问题上，由于国家对民办教育的税收仅有原则性的法律规定，不同部门对民办学校的税收认识有差异，不同部门、不同规章的具体规定不协调、不一致，使民办学校的税收政策不规范、不明确，有的政策明显与上位法精神不一致。有的按层次类别来评定，有的按是否要求合理回报来决定，有的按收费后的管理方式来区分。尺度不一、划分原则不同，给具体执行政策的税收部门带来不便，自由裁量的余地很大。长期以来，民办学校的税收在实践中形成了因地、因人、因校而异的混乱局面，成为一些地方民办教育发展最为突出和急迫的问题。
《民办教育促进法》虽然规定投资人可以得到回报，但比例没有确定，由于无法可依，各地操作起来很不一致，影响了投资人的积极性。
此外，《教育规划纲要》明确提出，要健全公共财政对民办教育的扶持政策。具体的扶持方式及渠道需要在法律中予以明确，为民间资本进入教育领域提供法律支持，否则，就难以落到实处。
第四，制定《教育投入保障法》需要明确下列问题：
尽快制定《教育投入保障法》。《教育投入保障法》就是要通过立法和一定的行政手段，制定出我国教育的最低保障线，弱化和消除扩大教育差别的相关政策，调节中央和地方对教育的投资比例，建立向弱势群体倾斜的教育财政制度，推进全体国民教育的共同发展。要强化教育财政投入的法制建设，明确责任，形成机制，从法律层次上保证教育投入。
《教育投入保障法》应明确教育的投入责任。在共同负担的原则下，实行分类承担的政策。新增教育经费投入实行中央和地方共同负担。从学段上看，对于义务教育，新增教育经费投入应由中央负主要责任，基础教育则由中央和地方共同负责；对于学前教育，则按义务教育的发展经费政策办理；对于职业教育，由于其对当地经济的发展有重要作用，应由省级政府负主要责任，中央政府予以协助，但鉴于当前职业教育的发展不尽如人意，近几年也应加大中央对职业教育的投入力度；对于高等教育，教育部直属高校所需经费由中央政府承担，省属高校所需经费由地方政府承担。本着公平的原则，使各级各类学校都有机会得到必需的经费支持。
《教育投入保障法》应规定各级政府年度教育投入总量、在本级财政支出比例及年增长率。近年来，在中央财政教育经费投入稳步增长的情况下，部分地方政府的教育经费投入非但没有增加，反而出现了挤出效应，即上级政府(包括中央政府或省级政府)投入增加，本级政府投入相应减少。为防止这种局面的发展及恶化，必须将财政性教育经费投入纳入地方政府的考核指标体系，这是实现各级政府教育经费投入合理增长的强有力的保障措施。为此，应以落实《教育法》中规定的三个增长为基准，规定各级政府年度教育经费投入在本级财政支出中的比例及年增长率或经费投入总量。同时，确定经费投入增长率和经费总量时应扣除物价上涨因素，按可比价格计算，防止经费增长被物价上涨抵消，保证教育经费有实质性的增长。预算安排时，要确保落实。
《教育投入保障法》应强调拓展教育经费来源渠道，形成多渠道筹集教育经费的格局。为了广泛吸引社会资金投资教育，增加教育经费投入的来源渠道，《教育投入保障法法》应明确民间资本投资教育的税收优惠政策，落实与同级同类公办学校享受同等的税收优惠待遇。对于从事学历教育的，应同公办学校一样，免除税收；对于从事非学历教育的培训机构，由于发展培训业是建设人力资源强国、构建学习型社会的重要途径，应制定税收优惠政策，着眼于培训和鼓励发展培训产业，扶持其发展和升级。
鼓励和倡导社会资本办理教育事业。为鼓励社会资本捐赠教育，要明确规定捐款人所应得到的荣誉与回报。通过合理回报、产权激励、政府资助、贴息贷款、创新金融服务产品和搭建服务平台等多重方式，鼓励和引导民间资本以多种方式进入民办教育领域。
要健全对民办教育的公共财政资助政策。设立国家和地方民办教育发展专项资金。通过委托任务、拨付经费、专项资金资助、政府购买服务、表彰奖励等多种方式让政府的公共财政支持民办学校发展。
通过市场多渠道增强教育自身的造血功能。通过发行教育彩票、教育公债等形式吸纳社会资金。扶持高校依托科研力量的校办企业的发展，实现以商养学，以学促商，等等。
《教育投入保障法》应明确规定各类学校收费的种类、数额及用途，保证其真正地用于教育，并且要规定非法收费或挪用教育经费的处罚力度。同时，将各级政府预算中教育经费支出单列，设置教育经费类级科目，列入各级政府预算。
《教育投入保障法》应明确教育财政预算决策程序。加强各级人民代表大会对同级政府教育预算的审查监督，在各级人大下设教育经费拨款委员会。该委员会的主要职能是审核、批准本级教育财政预算方案，决定教育经费预算的经费项目、经费标准、教育经费在预算支出中的比例，以及教育经费在地区和学校之间的分配等重大事项；同时，明确教育经费的分配原则、执行、审计等环节。
《教育投入保障法》应明确对教育投入的有效考核和问责机制，确保教育经费的落实和有效使用。教育投入立法应用法律的形式确定各级财政的教育预算及预算的执行。一方面，用法律的形式确定各级财政教育经费的责任和占财政支出比例，并实行严格的责任追究制度。另一方面，用法律监督和社会监督来保障教育经费的有效使用，防止滥用和挪用。各级人大要加强教育经费预算的执行和经费使用的监督。逐步建立财政国库集中支付制度，细化预算编制，硬化预算执行，强化预算监督，合理调度资金，在保障教师工资发放的基础上，保障各项事业发展资金和专项资金及时足额到位，提高教育经费的使用效率。要建立严格的监督机制，杜绝贪污、挪用。对违反相关规定的要予以从重处罚，并追究相关责任人的责任。
具体建议如下：
(1)建议全国人大委托有关部门尽快制定《教育投入保障法》，并纳入新一届全国人大常委会立法规划。
(2)根据教育改革和发展的需要与立法的一般要求，《教育投入保障法》至少应该包括立法总则、中央和地方各级人民政府的职责、教育投入的来源与机制、教育投入的使用范围、教育投入的管理与问责机制、教育投入的监督体制、法律责任、附则等。
(3)关于《教育投入保障法》的基本内容，应当规定以下主要方面：
第一，要合理划分教育投入责任，形成各级政府合理分担的投资机制。
第二，完善各级教育财政预算决策程序，确保教育投入的逐年增长。
第三，实行教育投入倾斜政策，优化教育投入结构。
第四，拓展教育经费来源渠道，形成多渠道筹资教育经费的格局。
第五，对教育投入实行严格考核和问责，确保教育经费的落实和有效使用。
总之，建议尽快进行对制定《教育投入保障法》的研究论证，加快立法步伐，将教育投入真正纳入依法实施、依法监管的法制化轨道。通过制定刚性措施，来保证各级政府落实每年财政性教育经费投入的稳定增长，推进实现教育公平，确保科教兴国战略落到实处。